嘿,你知道健保資料庫要釋憲了嗎(釋憲聲請書簡易版)

嘿,不知道也沒關係,先別急著離開。我們了解「釋憲」聽來不僅沉重,甚至對多數非法律人而言,更完全談不上有趣。但正如日前引發軒然大波的《戶籍法》修法,人民可手持釋字第603號抵抗一樣,大法官所作出的解釋,皆可能會在必要時刻,與你我生活產生緊密連結。因此,我們想占用您幾分鐘,邀請您讀完這篇試圖將長達四萬字以上、充滿法律條文、術語的釋憲聲請書,濃縮成3-4頁篇幅的文章。如果您讀完,也認同我們的說法,我們也想請您也把它分享給更多人知道。

健保資料庫為何要提釋憲?

簡單地說,因為最高行政法院判決確定,當事人已窮盡法律上所有救濟途徑,釋憲是這個案子最後的路。複雜地說,提釋憲前,有幾個事實前提要先釐清:

  1. 台灣是強制蒐集國民醫療資料的國家:因台灣是強制全民健保的國家,健保署為了正確核銷健保給付,必須蒐集國民去醫院及診所就診的相關資料。這些由各醫院、診所提供給健保署而彙整起來的資料,就是本文所稱的「健保資料庫」。
     
  2. 健保資料庫也提供第三方做「學術研究」:儘管健保署原始蒐集資料的目的,是希望核銷健保給付;但事實上,健保署也會將資料提供給第三方(如衛生福利部、國家衛生研究院)處理後,再開放給其他研究者作「學術研究」。
     
  3. 資料提供給第三方前,健保署「未知會」資料當事人,也「未徵得」同意:健保署在提供給第三方前,並未知會過資料當事人,也就是你、我、他,全體有加入健保的國民,沒有知會,自然也就不可能取得同意。
     
  4. 健保署「不允許」資料當事人從資料庫中退出:簡單說,即使小王今天湊巧知道這件事後,想行使《個人資料保護法》賦予的刪除或停止處理、利用的權利,健保署也不答應這樣的請求。
     
  5. 「學術研究的成果」時常會影響你我看待他人的方式:最後,學術研究的成果離你我生活並不遠,它們時常被媒體引用,且也不總是全無偏見。設想今天若有研究者試圖透過資料庫,去論證「原住民的肥胖比例比漢人高」,是否可能影響到我們日後看待原住民或漢人的方式?這也是為何涉及與「人」有關的研究時,往往都須先取得受試者同意的主因。(如:人體研究法)

綜合以上五點,在2012年5-6月間,一共八位原告(含前任、現任台權會秘書長)相繼提出訴願,告上法院,要求健保署至少停止將他們的資料做「目的外利用」。而經歷了四、五年的法庭攻防後,最終,最高行政法院在2017年1月25日判決原告敗訴確定,所以就走到了如今釋憲的地步了。

釋憲要爭論什麼?

一言以蔽之,我們希望大法官能正視《個人資料保護法》現有規範上的缺失,導致其可能在數位時代,淪為國家用以侵害個人隱私甚至人格權的幫兇。

在聲請書中,我們從資訊隱私權之於人格型塑的重要性談起,訴求大法官去肯認「當國家對資訊隱私權的限制將影響人格形塑時,應對國家的行為採取嚴格的違憲標準審查」,並針對《個人資料保護法》,提出另外六項既有規範上可能違憲之處。

若限制資訊隱私權將影響人格形塑時,應採嚴格違憲審查

儘管並非所有的資訊蒐集、處理、利用都與人格形塑有關,但我們認為,健保資料庫允許將個資進行學術利用,無疑會攸關個人社會人格和人性尊嚴的形塑,因此必須要通過大法官的「嚴格違憲審查」,才能限制人民的資訊隱私權。

為什麼?讓我們從釋字第603號談起。在釋字第603號中,大法官將隱私權視為「保障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自主控制」的權利,在這樣的解釋中,「保障私密領域」正是隱私權概念興起時的初始核心,而由於我們當前討論的是個人生活被數位化後的資訊,因此才稱為「資訊隱私權」;至於其後的「資料自主控制」,被認為是資訊隱私權的主要內涵。

資料自主控制之所以如此重要,是因為在資訊快速且大量流通的現在,「掌握資訊」已是我們了解、甚至控制他人的主要方式;我們透過某人外顯可查的標籤,或大數據分析所得的資料,以勾勒出某人的人格輪廓,並與之相處。這個在社會中被建立起來的「社會人格」,倘無法藉由該個人自主控制資訊而形成,無疑將使其社會生活承受難以喘息的巨大壓力。而資訊隱私權,正是人民少數能對抗當前資訊不斷外溢,個人與政府(或財團)間資訊落差過大的武器。

也因此,我們才主張,若限制資訊隱私權的理由攸關「人格形塑」,就應受到「嚴格違憲審查」。所謂嚴格違憲審查,是三種不同程度(嚴格、中度、合理)的違憲審查標準中最強烈的。在此標準下,倘若要限制人民權利,則所要達到的目的必須極度迫切、重要,同時限制權利所採行的手段必須與欲達成的目的密切關聯,且沒有其他侵害更小的手段。簡言之,限制越基本的權利,則必須以越嚴格的標準進行檢視。

過去大法官釋憲時,通常對於各種為達平等目的而採的差別待遇,會使用中度標準檢查,例如《身心障礙者權益保護法》規定按摩業只能由視障者擔任,即是通過中度審查宣告合憲。至於何時用到嚴格審查,就是當碰到憲法規定的重大權利,像是人身自由、言論自由。

所以,若您肯認隱私權是對人性尊嚴、人格發展有重大程度影響的權利,應就能理解為什麼我們要主張違憲審查必須要通過嚴格審查標準了。

《個資法》在此案中被突顯的六項可能違憲之處

依最高行政法院的確定判決,我們共提出了六項《個資法》可能違憲之處。其中有部分已在前述的5點事實中被提及,但為求完整,底下我們還是逐一列出。它們看來很長,但還是想請大家耐著性子讀完。

  1. 《個資法》容許公務機關援引「組織法」作為資料蒐集、處理、利用的法律依據(違反法律保留原則):這點乍看之下不好理解,但說白了,就是政府所謂的「依法行政」,究竟是依什麼法。好比說,《衛生福利部組織法》第2條羅列了衛福部的各式執掌項目,其中也包含防止家暴;但衛福部倘若援引其組織法表示,為了防止家暴,它有權隨時進入所有家庭訪查,這顯然就太不合理。也因此,大法官才在釋字第535號,即區分「組織法」(如《衛生福利部組織法》)和「作用法」(如《家庭暴力防治法》),並揭示後者才是規定公務機關可以如何行為、如何履行職權的法律,也才是依「法」行政下該被援引的法律。同理,資料蒐集、處理、利用是一種行為,要援引法律,理當也是要以作用法為依據。
     
  2. 《個資法》不區分蒐集、處理、利用「大規模資料」與「個別資料」的差異(違反比例原則):您沒看錯,在個資法的現有框架裡,做這兩件事的合法要件一模一樣。因此有能力蒐集的人,自然會傾向蒐集更多資料。而我們都心知肚明,在資料處理技術進展迅速的數位時代,越大規模的蒐集資料,就越可能對資訊隱私造成重大侵害。
     
  3. 《個資法》認為所有學術研究都帶來同等重要的公共利益,因此皆可以排除當事人事前同意或事後退出的權利(違反比例原則):事實上,各類以「人」為對象的學術研究,在公共利益上本就有各種質量、時效的差異等,無法一概而論。例如研究傳染病防治和研究糖分對人體的影響,顯然就是兩種差異極大的研究。而我們也曾在先前段落中舉例,學術研究追求的成果時常會因閱聽人現有的價值觀,而強化對社會特定族群的不利形象。因此不去考量社會大眾對特定學術研究的可能評價,僅是一廂情願地將所有「學術研究」視為同等重要,並以此排除當事人的權利,無疑是說不過去的。
     
  4. 《個資法》容許公務機關做將資料做「目的外利用」時,「不須主動」告知當事人,從而架空當事人的救濟管道(違反正當程序原則):這點我們在事實釐清的段落中也曾提及。即使再勤奮的人,也無法每天每月都去詢問各行政機關自己的資料目前被如何對待。因此,倘若允許公務機關可以不主動告知資料目的外利用的狀況,在你我根本「不知情」的情況下,還有何權利救濟可談呢?《個資法》在此斷然撤除隱私保護中最基本的「主動告知」程序,無疑是陷所有人民的隱私權於未知的侵害中。
     
  5. 《個資法》容許公務機關在原始目的屆滿、未來目的不明的情況下,可無限期保存個人資料(違反比例原則):縱使再支持資料利用的人,可能都會同意,若今天想長期保有資料的人是公務機關、是政府,則至少得先有清楚的目的才能為之。遺憾的是,當前的《個資法》正是允許各公務機關任意宣稱其因職務必要,而能無限期強制留存個人資料。換言之,如「免除危險」、「防止危害」這類檢警、國安單位、甚至威權政府常用的理由,也都能符合個資法長期資料保存的要件。
     
  6. 《個資法》容許公務機關恣意禁止當事人「事後控制」其個人資料的權能(違反法律保留原則、比例原則):儘管個資法有賦予人民要求刪除或停止處理、利用其資料的權利,但它卻從未正面規定公務機關於何種情形方能限制人民的相關權限。在規範不足,且資訊隱私權又非絕對不可侵犯的前提下,導致公務機關可以恣意以各種理由,宣稱人民的權利應遭限制。

歷審裁判

台北高等行政法院102年度訴字第36號最高行政法院103年度判字第600號台北高等行政法院103年度訴更一字第120號最高行政法院106年度第54號

延伸閱讀