文/台權會志工 高一騰、李蕎兒
「居住權」是什麼？
你上一次聽到「拆遷」是什麼時候？對你而言，「居住」一詞是什麼意思？一談到「家」，你會聯想到什麼樣的形容詞？你是否曾有搬家的經驗？搬離住所時又有什麼樣的感覺？
10月份人權小蜜蜂培訓的第二場講座，由台權會居住權專員余宜家進行居住權議題的說明，分別自「非正規住居」與「土地整體開發制度」之角度，探討居住與社會相對應之關係，以及該權利侵害之不合理性。
非正規住居——違章建築
自國民政府播遷來台，大量人口移入隨之而來的是住宅供給嚴重不足的問題，再加上以台灣作為反攻大陸基地之短期居住概念，許多戰爭移民便在政府的默許下自力建築，違章建築的問題於是乎就此產生。實際探訪這類型的房屋，其戶籍設置之許可、門牌之掛置、乃至水、電之牽引，透過此種政府管制之資源，不難發現過去國家同意其居住與認可之痕跡。事實上，違章建築並非台灣的專利，中南美洲的平民窟便是其中一個例子，其常見於發展中國家，為城市周邊之自營聚落，目前全球約有十分之一之人口仍居住於此類型之處所。
衡諸台灣的經驗，城市拉力與鄉村土地政策為台灣違建形成的主要原因。自歷史的角度觀之，1949年百萬人口的遷移以及6、70年代中南部人口的北移，移民在公有土地比例高之環境下面臨住宅供給嚴重不足，配合較低之「房價租金比」與興盛之次級房屋市場，皆成了違章建築的背景脈絡。無建商引發之戰後台灣住宅尚未商品化之情形，以及住宅政策長期失靈導致房子數量不足之國際獨特現象，更加劇了自力救濟行動之產生。違章建築作為都市內較可負擔之居住來源，2000年後大拆遷的開始，使得大多數違建居民需面對搬不出去的困境，又因違建之拆除戶數遠大於安置戶數，遭到拆除的居民往往只能選擇搬至其他違建區。
沒有產權往往是一建築成為非正規住居之主要原因。高雄前鎮新草衙作為全台規模最大的非正規住居，面對此處大量的違章建築，地方政府以「讓售」之方式，使居民得以購買自己居住之原公有地，並且訂定落日條款，限定購買土地的時間，才讓該爭議獲得較妥善之解決。惟端看台北華光社區與紹興社區，恐怕就沒那麼幸運，中央政府與地方政府關於土地所有權制度上之落差，造成市有土地違建戶之房屋較有機會獲得保存，而國有土地上之違建戶則需面對司法訴訟之追殺，事實上處分權1之剝奪、占有返還之請求與不當得利返還之請求，往往使得經濟能力較差之當事人蒙受財產與精神上巨大的損失。
居住一事與社會網絡密切相關，侵害居住權之行為非但影響當事人之身體健康、人際網絡及工作，拆遷現場所面臨之心理壓力，更可能於事後造成當事人之創傷，因而導致日常失序的行為。台權會一直致力於反迫遷之倡議，強調一居住環境所代表社會支持之重要性，反對將之連根拔起之解決方式，進而逐步實現適合居住環境之價值。
兩公約對於居住權亦有相應之規定，以下分述之：
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安全、和平和尊嚴的居住某處之權利2：使人人有家且能據以不斷改善生活，包括租用等形式，同時不論何種形式，所有人都應享有一定程序之使用保障，免於強制驅逐、騷擾等威脅。
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若無重大公益之必要，不得侵犯或限制3：強迫驅逐應推定與公約規定不符，僅有於最例外情形時方才視為正當4。又驅逐行為之執行應符合合理性及比例性之一般原則，僅於法律預先規定之情況下，國家使得干預其住屋5。
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適當程序保障，如磋商、知情、法律救濟途徑6：需形成公共利益，國家執行任務前亦需同受影響人誠信之商量7，執行前需充分合理之通知，不得於夜間執行之。
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符合比例原則之情況下，完全補償8。
土地整體開發制度
土地整體開發制度做為政府取得土地之手段，包含都市更新、土地徵收、市地重劃等，過程需經行程之計劃、權利重整之審核以及最後之執行，然其實際行政流程冗長，民眾往往於程序中後段方才首次了解到自己土地發生的狀況，無法獲得充分之程序正義，其中之情形又以土地徵收為甚。
土地徵收分為一般徵收與區段徵收，一般徵收較無爭議，區段徵收則常被詬病為強制性土地開發合作，其協議架構與聽證形式化、位置選配不公、使居民被迫領取補償金之問題，皆可能使居民承受偌大痛苦，故除按土地徵收條例第三條之規定外，還應審酌該徵收之公益性與必要性，且其與同意比例無關，避免多數暴力之情況產生。
桃園航空城都市計劃為台灣史上最大區段徵收案，四千多公頃之佔地當中四分之三為跟人民取得之土地，此一夷平式的土地徵收，究竟是否需要採取區段徵收之方式，有無浮濫徵收之嫌，不無疑問。本文所述可能造成迫遷之土地開發制度，皆存在缺乏公益性與必要性、缺乏程序參與以及缺乏對小地主與無產權者保障之問題。有些迫遷所造成之損失並非金錢賠償可彌補，法律上亦無關於安置計畫之規定，在台灣土地開發制度下，如何補足該區域居民被侵害之權利，值得深思。
後記
怪手發動的聲音劃破了黑夜的寂靜，緊緊勾著身旁夥伴的雙臂，門外傳來執法人員宣告妨礙公務的聲音，隨後大門被攻破，湧入的是無數雙殘酷的眼睛，無助的望著身旁夥伴一一被抬離，徒留一絲聲嘶力竭後的絕望，以及工程結束後的斷垣殘壁。
這可能是大多數經歷過迫遷的民眾揮之不去的陰影。非正規住居於台灣之特別居住情況，居住於國有土地上的居民往往必須面對強制執行的下場；台灣現在的土地開發模式，法無明文之安置計畫，亦可能衍生無法補足居民受侵害權利之問題。衡諸國族主義與居住正義之權利競合，權力不對等所導致之知識不對等，亦時常造成當事人之法感情與實務規定不符之現象，究竟如何權衡二者之利害，是當代政府於利益衡量下必須審視的議題。
1最高法院67年度第2次民庭總會決議參照
2詳見《經濟、社會文化權利國際公約》第4條一般性意見
3詳見《經濟、社會文化權利國際公約》第7條與《公民與政治權利國際公約》第17條一般性意見
4詳見《經濟、社會文化權利國際公約》第4條第18號一般性意見
5詳見《經濟、社會文化權利國際公約》第7條第14號一般性意見
6詳見《經濟、社會文化權利國際公約》第4條一般性意見
7詳見《經濟、社會文化權利國際公約》第7條第13號與第14號一般性意見
8詳見《經濟、社會文化權利國際公約》第7條一般性意見
參考影片：
