治絲益棼的課審會修法

  文/涂予尹（淡江大學公共行政學系助理教授、台灣人權促進會執行委員）

       立法院17日通過了「高級中等教育法」部分條文修正草案。其中，第43條、第43條之1及第43條之2，涉及課綱的定位及課審會的組成，攸關未來十二年國教課綱的存立。第九屆立法委員在正式開議後不到三個月的期間，即迅速地處理舊政府長期推拖的課綱議題，固然令人敬佩，但前述法律的修正內容，是否足以回應教育事務的複雜性？卻仍值得我們斟酌再三。

        此次修法的目的是課審會法制化。其中，法律規定審議大會委員「由政府機關代表與非政府代表」組成，均由行政院院長聘任，教育部僅擁有提名「政府機關代表」的虛權。課審會「升級」後，未來教育部將如何處理其與課審會之間的關係？更重要的是課審會委員的人事案，繫於立法院推舉「社會公正人士」組成的「課審會委員審查會」同意。然而，何謂「社會公正人士」？立法院又該如何推舉？是否又要走回依政黨比例代表方式產生的老路？還是組成「課審會委員審查會」的「審查會」來決定？無論如何，由立法院推舉代表同意聘任組成的課審會，都很難去除政治色彩；而以政治凌駕專業，卻正是去年反課綱運動的多數社運人士及學生，願意挺身而出的理由。更何況，大法官已經在釋字第613號解釋中，明確表達出其對於由立法院實質決定行政機關人事，可能違反權力分立原則的疑慮。修法後的課審會組成方式，恐怕還是與專業審查課綱的理想未盡一致。

       更重要的是，這次修法頂多稱得上是「課程審議」的法制化，而不是「課綱」的法制化。2014年課綱微調的法制上瑕疵，就是出在教育部刻意無視於「高級中學法」第8條第2項的明文授權，以「行政規則」而非「法規命令」的規格，以黑箱作業讓違法課綱強渡關山。課綱應屬「法規命令」或「行政規則」？固然沒有規範上的必然性，而應視其擬發揮的功能而定。不過，在課綱涉及各科教學時數分配、成為教科書審定的依據，並作為影響升學考試出題方向重要文件的現狀並未改變，將其解為「法規命令」，使立法院有某程度事前及事後監督的機會，毋寧較能保障學生、教師、出版社的自由權利。

       可惜的是，立法院完全沒有釐清課綱與教科書間的關係，也放棄修正現行「高級中等教育法」第43條第1項對於課綱屬於「行政規則」的設定，形同肯認了教育部有權透過程序鬆散的行政規則，規範影響萬千學子權利的課綱，並放棄該院制度上享有的監督權限。但在另一方面，立法院似乎又對教育部及國教院的「專業」不具信心，回過頭來規範審議課綱的課審會組織與人事。此次修法所呈現的左支右絀，正是立法院怠於釐清課綱功能及性質使然。倘若課綱要成為名副其實的「行政規則」，當然要與教科書審定脫勾，往柔性化的方向走，那麼課綱審議自然不再會是各方意識形態競逐灌輸學子權力的角力場。此次修正非但並未重新釐清課綱應有個功能，反而大費周章地規範出一個組織定位不明確、功能專業又有疑慮的教育行政怪獸—課審會，令人嘆息。

圖片來源：https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Ministry_of_Education_(Taiwan),20150731.jpg