文／何明諠（台灣人權促進會專員）
本文亦刊登於2017.04.25 Rocket Cafe，文章名稱為〈從人權角度與聯合國聲明，看假新聞處理的九個盲點〉。本網站版本為完整版本，引文文字為聯合國聲明的（不負責）翻譯。
04.26補充前言：儘管當前最火熱的話題是前瞻基礎建設，但政府並不會因此擱置假新聞，我們不能忽略這個議題的動向。
有關注假新聞的人，最近應該多少都曾耳聞，德國政府已提出一個嚴懲假新聞的法案；倘若該法案通過，類似Facebook、Twitter等社群網站，若發現有使用者發表涉及仇恨言論或與毀謗有關的假新聞，卻未在24小時內刪除，最多將會被課予5,000萬歐元（約16億台幣）的罰款。法案提出後，無論是民間或業者皆陸續出現反對聲浪，認為鉅額罰款將促使社群網站主動從嚴審查，可能嚴重影響言論自由。
在台灣，假新聞的議題則約在一個半月前開始發燒。從行政院主動出面向平台業者協調建立「第三方事實查核機制」的消息開始，期間經歷了立法委員希望制定「反滲透法」以管制假新聞的風波，到最近政務委員唐鳳澄清政府不宜介入的消息，這段期間內，投書及新聞未曾間斷。但總體而言，似乎還是缺少了一個較為完整，以問題為導向的文章。 因此在這篇文章中，我們試著列出一些基本提問，分別是針對一般問題、國家、中間人、個人等各層次；這些提問與其解釋，用意並非提供唯一的答案，而更多是希望釐清癥結或現狀。
本文基本上是以今年三月中，聯合國人權高專（OHCHR）所發起的聯合聲明為本來進行撰寫。該份聯合聲明是人權高專與歐洲安全及合作組織（OSCE）等跨國政府組織，以及Article 19、法治和民主中心（Center of Law and Democracy）等民間團體共同擬定。 有興趣的讀者，也不妨花點時間，直接閱讀聲明原文，相信應能獲得不少收穫。（亦可趁此檢視這篇投書的真實性）
什麼是「假新聞」？
● 關注國家與非國家行為者在傳統媒體與社群媒體上火上添油，而使假消息（disinformation）（有時被稱為「錯誤資訊」或「假新聞」）及宣傳（propaganda）逐漸流行的狀況；並關注它們可能成為各種傷害的或主要因素。
針對假新聞的定義，台灣已有文章試圖透過詞語的使用時機已進行初步的類型化，這自然有助於人們理解何謂假新聞。但更重要的，恐怕是我們首先要減少「假新聞」這個詞彙的使用。 在聯合國人權高專的聯合聲明裡，「假新聞」這個詞彙僅出現三次，大部分的篇幅裡，被使用的詞彙是「假消息（disinformation）」。相較於於「假新聞」，「假消息」這個詞較能避免無形中削弱媒體業者公信力，因而成為許多外國媒體或較嚴謹的學術期刊進行議題討論時所採用的詞彙。
為何我們要選擇其他用語，因為所謂的「假新聞」，最無疑義的所指應是那些：
- 具惡意、且刻意捏造成新聞形式放送，並希望透過高流量點閱，以獲取某種利益（通常是金錢或政治利益）的消息。
- 此外，一些刻意打造的幽默、諷刺、詼諧消息，也時常觸碰到詞語使用的外緣。
- 最後，新聞媒體刻意扭曲事實，或刻意刊登的錯誤報導，當然也都會落入這個範圍。
第一類的典型案例如美國的比薩門（Pizzagate）事件；第二類則如Onion或ClickHole等網站；第三類古今中外皆有案例，且其成因可能必須考量整個媒體環境。而重點是，除了第三類以外，前兩類的消息都不一定源自正當的新聞業者，甚至多數都不是。 因此除非陳述上有必要，否則接著的篇幅我們都將以「假消息」稱呼。
「假消息」為何會成為議題？
● 再次確認中間人——即透過數位科技促進言論自由——尊重人權的責任。
● 警告公權力透過宣稱『媒體是「反方」或「騙子」，並夾帶潛藏的政治動機』等方式，以試圖詆毀、嚇阻及威脅媒體的案例，認為這將減損公眾對媒體擔任公眾監督人的信賴與信心，且可能誤導公眾模糊了「假消息」及「內含可獨立求證事實的媒體成品」的界線。
在新聞業，假新聞或假消息本就是老議題，然而直到美國大選後，它才開始成為一個令人焦慮的熱門議題，理由至少有以下幾個：
- 網際網路的興起，破壞了政府、通訊傳播、新聞媒體業者過往在資訊生產及傳遞上的獨佔地位。
- 政治或非政治人物刻意使用「假新聞」這個詞彙，以打擊不利自身立場或信念的媒體的公信力，舉凡在美國、中國、台灣，我們都看見類似的案例。
- 不透明的演算法，加深了過濾氣泡（Filter Bubble）的效應，使假消息不易突破同溫層。
- 媒體「刻意」憑藉自身立場所撰寫的誘導式報導，損傷了自身的公信力。
如何判定一個假消息是「有害的」？
● 強調某些形式的假消息或宣傳可能傷害個人聲譽及隱私，或激起對社會中的特定族群的暴力、歧視或敵意對待。
聯合國承認，確實某些假消息可能是有害甚至違法的，好比法律上定義的毀謗或詐欺，其所造成的傷害多半可以透過法院直接得到認定。但我們也知道，大多數的假消息，與其所宣稱的結果間，其實很難證明有直接關聯。
好比說，引發近來假新聞熱度的2016年美國的總統選舉，的確有研究顯示，在選舉期間，檯面上出現了各式與川普或希拉蕊有關的假消息。但關鍵的問題是，究竟誰能證明那些假消息，是「導致」兩方的民調變動的原因？難道沒有那些假消息，民調甚至選舉的結果會不一樣嗎？如同Clay Calvert在其文章〈假新聞、仇恨言論以及第三人效應：我不是傻子，但別人是〉中，透過援引美國聯邦最高法院在Alvarez案的判決，所說的這段話：
「政府若要透過法律體制處罰那些並非毀謗或詐欺的錯誤言論，就需要證明在有問題的言論以及其被認為可能產生的問題或傷害之間，存在著最高法院所說的『直接因果連結』。僅只是言論與傷害的『關聯性』是不足夠的，『因果性』必須要獲得證實。」
換言之，當許多假消息與其被宣稱所導致的結果間，並不存在明顯的連結時，也就意味著，多數被當作與某結果有關聯的假消息，實際上可能並不那麼「有害」。因此，倘若我們主張一個消息對某人或某群體是「有害的」，只憑臆測或常識是不夠的，而是要提供夠強的證據。
國家不能用法律處罰假消息氾濫的情形嗎？
● 強調人權對資訊及想法的傳授並不僅限於「正確的」陳述，人權同時也保障那些可能造成震驚、侵犯、或打擾的資訊及想法，因此禁止假消息可能會違背國際的人權標準。然而在此同時，這並不證成官員或國家行為者可蓄意或魯莽地散播錯誤言論。
● 1.a：唯有當限制言論自由的手段是能通過國際法檢驗時——亦即這些限制是有法源依據、服務於國際法所承認的正當法益，並且是保護該法益的必要且合比例的手段——，國家方能限制言論自由。
● 1.c：對那些僅只是透過中間人進行轉發、宣傳，而自身亦非該內容作者，也未修改內容的人，應給予諒解，以保護個人免於承擔法律責任。
大體而言，聯合國的聲明認為除非有法源依據，且有正當法益需要保護，否則國家不應限制假消息的流通。此外，若當事人僅是轉發消息，並未修改內容，也應考量其並非原作者，儘可能保護其避免承擔法律責任。
遺憾的是，除了與刑法的公然侮辱、毀謗等罪名有關的假消息外，針對其他類型的假消息，台灣的現狀和聯合國的宣稱存在著一段落差。長期以來，社會秩序維護法第63條第1項第5款有關「謠言」的規定，使得無論我們是原作者或轉發，都有可能該當它的要件而遭處罰。
前身為《違警罰法》的《社會秩序維護法》，不僅賦予警察得免經法院，即自主判斷成案的空間，且對謠言及影響社會安寧也未多加定義。正因如此，最近幾年，幾乎每年都會出現數起知名案例，例如：新竹市警局法辦陳為廷轉錯誤資訊、八仙塵爆時民進黨向警局檢舉網路上流傳的不實訊息、或是今年2月台南地震後，市長賴清德向警局檢舉網路上關於大樓倒塌的不實消息。
由於社會秩序維護法賦予警察相當大的權限，因此長期以來，行政機關都能在「必要」時，援引相關法律（如第63條第1項第5款)，對其認為不妥的言論逕行管制及處罰。也因此，民間社會一直有修正甚至廢除社維法的聲音。
因此回過頭來，可能必須再次強調，聯合國的聲明中是這麼說的：「保障訊息傳播的人權，並不僅是保障「正確的」資訊流通，它同時也保障那些可能會震驚（shock）、侵犯（offend）、打擾（disturb）的資訊」。儘管聯合國的聲明並不意味著應全面保障假消息的流通，但我們須擔憂的是，若賦予行政機關合法管制言論的權力，是否也可能讓行政機關可假管制假消息之名，逕行移除對自身不利的消息？而這樣的程序又是否具備有效的救濟管道？
凡此種種，都是值得我們考量之處。
國家可否協調或主動建立事實查核服務？
● 3.f：國家應該考慮其它可提倡平等、非歧視、跨文化理解及其他民主價值的手段，包含提供假消息及政治宣傳所帶來負面效應的視角。
原則上，聯合國並未在聲明中說明國家可否介入事實查核服務的協調或建立。
所謂事實查核服務（fact-checking service），就是透過某（些）機構，去判斷及標示流通中的消息是否具有事實上的爭議；如果有，則未來其他使用者分享或觀看前，將會先行提醒這是有爭議的消息。這樣的機制因會先監看個人所發表的言論，且攸關消息可信度的判斷，因此該機制的基本要件就是要維持中立及專業。考量到這點，以及該機制的運作的實務問題（好比說經費、人事），目前檯面上幾乎沒有由國家主動建立的事實查核服務。
但問題在於，倘若國家的角色僅是出面與業者協調，希望業者尋求民間的事實審核機制一起合作，如行政院目前定調的路線這般，還會有問題嗎？
這般作法，最顯而易見的問題不外如下：大法官才在釋字744號裡明示，行政機關進行言論的事前審查可能因不合比例原則，而違背憲法保障言論自由的意旨。因此由國家出面協調業者進行言論發表前的監看，是否可能因權力不平衡，導致國家間接地干涉言論自由，從而違背大法官釋憲的意旨，恐有爭議。
況且，一旦是由國家出面協調該機制，難道國家都不擔憂機制的公信力將備受質疑嗎？
國家處理假消息時，做什麼事是最沒問題的？
● 警告公權力透過宣稱『媒體是「反方」或「騙子」，並夾帶潛藏的政治動機』等方式，以試圖詆毀、嚇阻及威脅媒體的案例，認為這將減損公眾對媒體擔任公眾監督人的信賴與信心，且可能誤導公眾模糊了「假消息」及「內含可獨立求證事實的媒體成品」的界線。
● 2.c：國家行為者不該製作、支持、鼓勵甚至散佈那些（1）他們已知或理論上應知的錯誤言論（即假消息），或者（2）輕易忽視可證實訊息的言論（即政治宣傳）。
● 2.d：國家行為者應根據他們國內及國際法上的義務與他們的公共責任，去確保他們散佈的是可靠且值得信任的資訊，包含那些攸關公共利益的資訊，例如經濟、公共健康、安全與環境等資訊。
● 3.c：國家應確保存在強健、獨立且有可靠消息來源的公共服務媒體，這個公共服務媒體應有清楚的運作指令，以服務整體的公共利益，並能建立及維持整個媒體業的高標準。
即使國家不應介入第三方機制，但按聯合國的聲明，國家能做的事很多。具體來說，包含國家應致力維持自由、獨立、多元的通訊環境，確保媒體的多樣性，避免媒體被單一集團壟斷；國家也應確保有強健、獨立、適當來源的公共媒體，以服務整體的公共利益為導向，並以此建立高標準的媒體品質。
綜觀過去幾年，台灣一直都在處理媒體壟斷的危機，公共電視也無時不面臨經費短缺的問題。有獨立、多元的媒體環境，加上高品質的公共媒體，人民才有查證及思辨的空間，這才是政府應的義務。
此外，如同聲明所說，行政機關也應正視自己具有公權力的事實，不要動輒輕率或蓄意發表錯誤言論，誤導大眾視聽；且行政機關也應致力於澄清不實消息，而非任意使用媒體造謠或說謊的字眼，以降低公眾對媒體的信任。公權力輕率或蓄意的錯誤，加之任意將不合己意的消息怪諸媒體，都可能導致媒體越來越不受到人民信任。而當人民不再信任媒體後，沒有求證義務的假消息與有求證義務的新聞之間的界線，毋寧只會越來越模糊。
有關網路中間人（Internet Intermediary）的責任
有關「網路中間人」（Internet Intermediary，或譯作「網路平台業者」），無論我們採取聯合國教科文組織（UNESCO）的定義：「中間人是能讓資訊從一方流通到另一方的任何單位」，或採取OECD的定義：「（中間人是）將第三方在網路上聚在一起或促成訊息交換的單位，他們提供存取服務，使他人能接觸到第三方所製作、轉傳、標示的內容、或是其產品及服務；或者中間人也提供以網路為基礎的服務給第三方。」網路中間人「至少」都包含了以下幾類對象：
- 網路服務提供者（ISPs）
- 搜尋引擎
- 社群網路
- 雲端服務提供者
- 電子商務平台
- 網域註冊商
- 內容整合業者
- 運作某個公開WIFI或Tor節點的個人等。
由於大體而言，網路中間人就是供第三方進行資訊流通，服務接取的平台，因此近來當假新聞成為議題後，遂不乏有將中間人當作肇事元兇，要求中間人負起責任的聲音。但中間人到底應該負什麼責任？在這個議題裡，它又需要擔任什麼角色，也許我們至少得先回答接著的兩個問題才能決定。
中間人是否必須對在其上流通的假消息擔負法律責任？
● 1.d：中間人絕不該對任何有關其服務的第三方內容負責，除非他們特別干預了該內容，或拒絕遵守來自獨立、不偏袒、有權威的監督機關（例如法院）的移除內容命令，且他們技術上有能力進行移除。 ● 4.a：意圖超出法律要求，希望採取行動以限制第三方內容（例如刪除或修改）的中間人，他們必須遵循清楚、事先決定的政策以導引他們的行動。那些政策應基於客觀可證的標準而非意識形態或政治性目的，且如果可能，也應徵詢過其用戶的意見才決定。
倘若一份資訊是由中間人自己產出，則要求中間人對其負責，大部分的人應不致有困惑。但倘若是要求中間人對第三方製作的內容負責呢？按聯合國的聲明，在欠缺具權威機關的命令下，中間人至少應免除對多數的第三方內容的法律責任，而且若中間人試圖在法律之外，更積極地進行內容限制，也應有清楚的政策作指引。
我們可以設想，倘若要求中間人對第三方內容負法律責任，則在第三方的內容上架前，中間人勢必會進行相對嚴格的自我審查，以判斷該資訊是否合法。而在今日，當中間人如臉書、Google已成為人民獲取資訊的主要管道，成為一個難以割捨之重時，若將審查內容的權力交付給這些私人大企業，不也等同是將言論自由交付給難以咎責的對象嗎？
我們要如何確保這些中間人是公正、獨立，不偏袒某些價值的呢？
基於此，國際的公民社會在2015年時，已針對中間人的責任，共同擬定了一份「馬尼拉原則」（Manila Principles）。這份原則在2015年聯合國的網路治理論壇（Internet Governance Forum）中也曾被公開討論。馬尼拉原則的主要精神，即認為針對放置在中間人上的第三方內容，除非有法律規定或法院命令，否則應免除中間人對該內容的責任。
中間人可建立事實查核機制嗎？
4.e：中間人應支持能讓使用者自主選擇，且對假消息與政治宣傳問題提出適當解方的研究與發展。他們應該與那些可以提供事實查核服務（fact-checking service）給使用者的發起單位合作，並檢視他們自己的廣告模式，以確保那些模式不會不當地影響意見與想法的多元性。
多數人民不能挑選活在哪個國家，但他們可以挑選是否要用某個中間人所提供的服務，因此相較國家，由中間人自行建立事實查核機制，確實來得較有正當性。目前如臉書、Google在美國皆已委託第三方機構進行這項工作的測試。
但即使聯合國聲明表示，與事實查核服務合作是中間人的義務，也並不意味著中間人從此就高枕無憂。好比說，臉書在美國所合作的事實查核服務組織Poynter，自身就曾列出366個連結來完成一篇文章，企圖證成事實查核服務的必要性，其中問題之複雜可見一斑；此外，事實查核服務自身也有其有效性（文1、文2）、獨立性、公正性等問題待解決；或甚至是事實查核服務本身的存在，都可能有削弱現有新聞媒體可信度的疑慮，凡此種種，都是在考量第三方機制時必須設想的問題。
台灣雖一直傳出臉書打算引進事實查核服務的消息，但目前中文版還未正式引入，我們也可以持續留心這部分的新聞。
如何避免自己遭假消息欺騙？
● 6.a：所有的多元利害關係人（包含中間人、媒體機構、公民社會及學術單位），都應被支持去發展參與及透明的行動以創造對假新聞與政治宣傳對民主、言論自由、新聞業、及公民空間影響的更好理解，以及對這些現象的適當回應。
最後，多數人都認為自己不會被假消息騙，但事實可能並非如此。假消息與真消息也許真的不如想像中容易區分，而且分辨不出來，通常不是個人聰明與否的問題。分不出來的理由有很多，好比我們更正記憶的能力，可能並不如我們所想的好；好比演算法造成的過濾氣泡（Filter Bubble），已改變了過去有來有往的對話機制，連帶也使假消息更容易侵蝕新聞具有的權威；好比真新聞、假新聞與詼諧新聞的邊界模糊確實不易劃分等。
然而，亦有研究指出，假消息其實帶有嚴重的第三人效應（third-person effect）。該研究指出，有高達84％的閱聽者，認為自己不會被假消息欺騙，但在此同時，卻也有高達64％的人，認為假消息會帶來混淆。這樣的數據意味著，若非許多人過度高估自己的判斷力，便是許多對假消息的焦慮，可能都是過度焦慮。
因此，可能真的會有真假難辨的狀況，而且我們確實可能會為那些（或許為數不多的）假消息興起全面性的焦慮，要怎麼解決？
對個人來說，比較恰當的解方，或許可以參考台灣臉書和「財團法人新聞公害防治基金會」、「台灣媒體觀察基金會」、以及「新聞小幫手」所共同擬定的新聞真實性辨別教學工具， 並抱持打破同溫層的決心（至少有作法1、作法2），儘可能不將某件事當作理所當然，試著去聆聽自己不喜歡甚至對立的聲音，形成屬於自己的判斷。
或許這仍免不了會被騙，但如果大家都這麼做，對假消息的焦慮可能就會降低許多。
