劉靜怡
中央大學產業經濟研究所專任副教授，台灣人權促進會副會長
根據檔案法而成立的檔案管理局於2月28日起假台北國父紀念館展開的十二天「美麗島事件檔案展」，既受肯定，卻亦不乏批評。此次展覽內容廣及有關美麗島事件的政府內部公文書信，部分美麗島被告在監執行時的家書，被告在當時扭曲政治實況下向國防部軍法局、檢察官和法官所提出的文件，當時部份媒體報導內容，海內外相關救援和聲明文書等。綜觀此次檔案展出之主旨和內容，似乎的確是嘗試還原歷史真相的努力，然而，筆者認為，從此次檔案展所引發的事件當事人權益的爭議來看，我們卻不難發現，當這個社會嘗試以寬容的心透過檔案還原歷史時，或許檔案卻沒有能力自動告訴真相的全貌為何，尤其，在一個曾經被政治力殘酷扭曲過的社會裡展出威權統治體制所留下的檔案文件，檔案所涉及的當事人依舊健在人間，仍然可能無時無刻不受檔案所記載的內容影響的情況下展出檔案，應該注意哪些潛在的弊端和爭議，或許不無思考必要。基於對檔案法和相關法令適用疑義的關切，對國家檔案處理模式所涉及的公私領域劃分困境和當事人權益的關懷，也基於對政府資訊公開法制和國家檔案法制健全化的期待，筆者認為在檔案局準備於四月初在美麗島事件發生地高雄再度展出美麗島檔案時，或許應該先釐清以下幾個基本問題。
先就法令層次的疑義而言，和此次檔案展覽具有直接關係的法令，乃通過於1999年，2002年１月正式施行的檔案法。依該法第一條之規定，檔案法之立法目的明定為「為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。本法未規定者，適用其他法令規定。」至於在整體政府資訊法制定位方面，檔案法應屬2001年開始施行的行政程序法，以及尚待立法通過的政府資訊公開法兩者的特別法，亦即檔法所涉及之政府資訊公開問題，應受以上兩者之規範。同屬政府公資訊公開法制一環的「國家機密保護法」已經在立法院上個會期三讀通過，該法審議過程中上演了不少朝野對決的場面，然而，諷刺的是，真正攸關廣大民眾權益的「政府資訊公開法」卻至今遲未完成立法；不僅民眾「知」的權利受損，政府資訊公開之相關事宜，也僅能以行政程序法第七節規定之行政機關持有及保管之資訊，以公開為「原則」，「限制」為例外的粗略原則為基礎，以行政院90年2月21日發布的「行政資訊公開辦法」此一行政命令作為規範行政資訊「主動」或「限制」公開的「過渡性」規範。此種情形和美國等政府資訊公開法制健全且運作較為成熟細膩的國家相比之下，在衡平政府資訊公開利益和人民私領域權益保障兩者上，相差甚遠。
以此次美麗島檔案展為例，目前檔案法第十七條規定「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕」，第十八條進一步規定「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：．．．七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者」，就此觀之，對於可以歸類為第十七條申請閱覽、抄錄或複製檔案等行為可能涉及第三人權益之檔案應用申請，固然賦予處於「被動」接受申請地位的主管機關得拒絕的裁量空間，然針對所謂行政機關進行「檔案展覽」這種「主動」公開檔案「內容」的作法，以及因而可能侵犯個人權益之爭議處理方式，在檔案法中卻未見明確規定。同時，根據檔案法第二十二條之規定而制定的「國家檔案開放應用要點」此一行政規則，依舊未能依循「舉輕明重」的法理，針對檔案展覽行為，在程序或實質層面制定更為嚴格的第三人權益保護措施。再者，何謂檔案法第二十二條規定之「開放應用」，其定義並不清楚。檔案管理局為此頒佈「國家檔案開放應用要點」加以補充，在其第三條中規定「檔案管理局應主動公開國家檔案資訊，其方式如下：(一) 刊載於政府機關公報、新聞紙或其他出版品。(二) 利用電信網路傳送或其他方式，供民眾線上查詢。(三) 其他足以使公眾得知之方式」，第五條亦規定「檔案管理局得於國家檔案館定期舉辦國家檔案展示推廣活動，以促進檔案之開放與應用」，上述規定或許勉強可以稱為檔案公開展覽之法令依據，可是，僅以檔案局頒佈的行政規則做為檔案公開展覽的依據，規範層次是否過低，不無疑問。如前所述，這種主動積極展出檔案的作法，在沒有類似上述檔案法第十八條規定把關，又無健全之政府資訊公開法制詳細規定資訊公開之例外和相關運作機制予以制約的空白現狀下，極容易出現侵害人民權益的結果，這次美麗島檔案展中所出現的事件當事人權益爭議，或許正是最佳的說明。此類困境若不處理，未來國家檔案進一步全面電子化之後，所衍生的爭議內涵和規模勢將更為棘手。
以德國為例，為救濟東德時期國家安全部透過秘密警察體制史塔西（Stasi）諸多涉及人權侵害的措施，在1991年通過的史塔西記錄法（Stasi Records Act），雖然規定個人有權使用影響其生活和隱私之國家安全機構檔案，並且基於確保及促進國家安全機構活動之歷史政治評價及司法再評價，允許公共及私人機構基於本法目的使用上述資料，但是，該法亦同時規定，使用個人檔案必須無損於他人之合法利益。2001年前西德總理高爾據此法律規定控告德國政府開放其史塔西檔案勝訴的判決，更說明了即使是公眾人物，非經合法程序取得的檔案或在未經當事人同意下，公佈其檔案，便屬侵犯個人隱私的道理。反觀國家檔案局在處理美麗島檔案展時，不分檔案取得程序為合法取得亦或是非法扣押；不問檔案內容是否涉及私領域，皆在未經當事人同意的前提下，逕行公開展覽，實有侵犯個人隱私等權益之嫌。
再者，針對具有爭議的檔案申請和公開應用事項，原以建立獨立且中立的審查機制因應為佳，在同樣具有政治迫害集體經驗的南非，甚至在廢除種族隔離制度之後成立憲法明文規定設立的真相及調解委員會（truth and reconciliation commission），肩負起公開人權侵害事件的工作。我國目前根據檔案法所成立的「國家檔案管理委員會」，雖依法「負責檔案之判定、分類、保存期限及其他爭議事項之審議」，然而，其目前組成方式和定位是否全然理想，是否能夠發揮「幫助檔案說話」的功能，似乎不無深入探討之必要，至少，此一委員會在此次事件中似乎尚未能發揮應有之審議功能，或許是未來法制修正時應該一併考慮之處。
檔案固然是構成歷史故事的重要部分，檔案內容或許有助於勾勒歷史全貌，然而，當檔案內容所涉及的人事與時代背景複雜交錯時，我們卻不應該期待檔案本身會自動開口訴說出完整的歷史真相，或者天真認為檔案在幫助我們理解和拼湊歷史故事時，不會造成任何誤導；單純觀看檔案內容，無法提供足夠的資訊讓觀看者判斷是非黑白和釐清真相。嚴格來看，除了展出內容發生篩選疏失之外，以有關媒體的展出內容為例，此次美麗島檔案展之取材不見得全然嚴謹中立，未能顯現出該事件發生後各媒體報導走向的轉折和官方態度變化兩者之間的微妙關係，反而讓觀看者無從獲知當時媒體報導的全貌，容易獲得以偏概全的結論，便是實例之一。美麗島事件雖為台灣歷史上的重大人權侵犯事件，然而，受限於過去教育模式和資訊管道的重重把關，並非每個觀看檔案者都清楚其歷史背景及案發經過，甚至有事件發生之際在海外為文嚴厲譴責美麗島事件參與者，如今在參觀時竟也直陳自己並不了解事件始末，所以，展出檔案之篩選未臻嚴謹和相關背景說明的不足，可能導致第一次閱讀檔案者錯誤的判讀與理解，更可能對當事人造成二度傷害。
既然國家檔案的開放與公佈，是為了讓我們認清歷史和學得歷史教訓，進而嘗試真正的寬恕，那麼，如何讓比較健全細緻的法令規範發揮輔助作用，透過適當衡平的方式還原歷史真相藉以療傷止痛，或許才能幫助我們學得歷史教訓並真正擺脫過去陰影，同時不致於造成更多衝突對立與誤解。此次美麗島檔案展所暴露的缺失，或許正說明了相關法制尚顯粗糙稚嫩的問題，或許告訴我們檔案展出不能夠讓我們自動學得歷史事件精髓的道理，然而，在我們尚未透過檔案內容徹底掌握歷史真相之前，在整個社會還未真正釐清記住歷史真相和原諒寬容兩者可以並行不悖之前，至少應該先學會以哀矜勿喜的心情，共同朝不再以集體力量重蹈糟蹋人性尊嚴覆轍和充分保障人權的道路前進。
