台權會九八年「推動人權政策與人權立法計畫」的二十一年生命史 --為台權會35周年而寫

文/黃文雄(台灣人權促進會前會長)


我想分享的是,二十一年前台權會開始推動,現在仍在進行的一個計劃。

一九九八年是世界人權宣言五十周年,接下去的一九九九又是總統大選年。因此台權會在九八年設立了一個叫做「人權政策與人權立法」的特別計畫。這個計畫主要有三項內容。

  • 政府應該批准國際人權公約,並將之國內法化,具有國內法的効力。從位階較高、與世界人權宣言合稱國際人權法典的兩公約開始,再以加入的方式擴及其他重要公約。這是建立規範,也就是norms-setting的部分。
  • 政府應設立一個合乎國際標準—也就是巴黎原則—的國家人權委員會。這是設立機構和機制,也就是institution-building的部分。
  • 透過請求有影響力的國際組織,如國際法律人委員會ICJ或國際特特赦組織AI協助,擴大台灣和世界人權界的交流與合作。這是提升國際聯結,也就是international networking的部分。

人權組織有兩種,一種是全面綜合型的,英文叫generic ,目標在於促進所有人權,另一種是有所專攻的,英文叫specialized,例如專攻婦女權利或勞動權利的組織。以AI為例,它不只處理各種各類人權問題,同時也在聯合國推動遊說多種人權公約的起草通過,以及人權機制的設計,它當然屬於第一䅜全面綜合型,台權會呢? 我們以「促進人權」為會名,當然也一樣。但是,和AI這家百貨公司相比,台權會比較像柑仔店或雜貨店,實際運作起來反而有點像有所專攻的第二型,只是服務的人權種類多一些而已。

雖然只是雜貨店的規模,至少在國內,台權會是不是可以學學AI在UN的做法呢? 我們這個特別計畫就是一個嘗試。可能的好處是:

第一,台灣退出聯合國及國際人權體系已經二十七年,有趕上國際潮流的必要。第二,非UN會員國的台灣如果自䫃、單邊的這樣努力,應該有助於我國國際形象和地位的提昇。第三、從國內運動策略的角度看,這點對一九九九年各總統候選人可能有會政治上的吸引力,尤其是民進黨。第四,如果成功,我們將可以為所有國內人權和社運組織的工具箱添增長期可用的新武器,善盡全面綜合型人權組織的任務。

一九九八年是計畫的準備年,有二、三十個NGO和一些學者個人加入。一進入九九年的大選年,推動工作最初非常順利。舉兩個例子。國民黨的總統候選人連戰很快就公開贊成設立國家人權委員會;民進黨看了也趕快派政策會主任顏建發來台權會要求簡報。後來因為國民黨分裂,兩千年陳水扁僥倖當選。正在起草就職演說。我代表台權會寫了個memo給他,推薦我們的三點計畫,他居然寫進他的就職演說裡。因為這種政見是ROC前所未見,還一時成為國內外媒體關注的亮點。

新政府上台後也認真執行,還給了它一個「人權立國」的總稱呼。總統府設了諮詢委員會,行政院設立了人權保障推動小組,負責規劃執行和起草法案。ICJ也兩次派專家團來台協助,團長就是現在不少NGO都己熟悉的Manfred Nowak。聽起來很不錯,對不對?但事情當然不可能如此一帆風順。

問題出在立法院。國民黨這家百年老店歷史上第一次失去政權,不少人很不甘心;最方便出拳踢腿的地方,正是泛藍仍居多數的立法院。連戰說過的話現在不算數了,國家人權委員會案不准過。兩公約的批准案是通過了,但泛藍怕為台獨所用,兩公約共有的第一條人民自決權,硬是加上連一個中共也不敢附加的「宣示」。更荒唐的是,好幾個條文也被「保留」,包括ICCPR第六條的生命權,第十二條的人民遷徙、選擇住所以及出入國權利,以及ICESCR第八條組織工會和罷工的權利!

我們NGO當然是強烈批判,民進黨因為不滿對人民自決附加宣示,也要求覆議,結果該案不了了之。零四年陳水扁的機要費案爆發後,民進黨一團亂,最後在只在2007年成功通過了消除對婦女歧視公約。最後在2008年2月向立法院提出兩公約施行法草案,結果當然是埋在立法院的提案堆裡。扁政府的「人權立國」也就此落幕。

公民社會團體當然繼續倡導施壓。2008年馬英九當選,最初並沒任何動靜,但那年12月10日國際人權日,他終於宣布將請立法院批准兩公約並制訂施行法。這回,泛藍仍居多數的立法院就不再玩上回的把戲了,人民自決權不附加宣示,也沒保留任何條文,兩公約施行法用的還是民進黨內閣重要智囊汪平雲起草的版本。甚至和陳水扁的「人權立國」相對應,馬英九也把這些貼上「人權治國」的標籤,是我國少見的兩大黨共襄盛舉--bipartisan enterprise。2009年兩公約批准案及施行法終於通過。

唯一可惜的是,馬英九對國家人權委員會案始終沒有處理,現在在蔡英文手裡。

二十一年來,從陳水扁的「人權立國」到馬英九的「人權治國」,再到蔡英文,台權會的這個特別計劃有甚麼進展?

  • 九大核心國際人權公約中,至今已有五個已經完成批准或加入的程序,並制訂施行法: 兩公約、兒童權利國際公約、身心障礙者權利國際公約、還有女權界所主推的消除對婦女一切形式歧視國際公約CEDAW。並且擴大了CEDAW 09年所開端的、邀請國際人權專家團來台審查各公約國家人權報告以及NGO「平行報告」的制度。
     
  • 已有各公約施行法都規定,有違公約的法令都必須修正戓廢止,行政措施也必須依法改進,如果逐步落實,再加上各公約條文在各級法院的運用,我國法治及行政的進步,將有越來越多、越來越明確的法定途徑,並且會有國際獨立人權專家的定期評鑑。
     
  • 國家人權委員會案進展最慢:英政府已將組織法草案送到立法院,還得看後續如何發展。
     
  • 提昇台灣和國際接軌。由於有國際專家團來台審查,團數和頻率越來越高。這方面很有收穫。將來批准的公約增加,各種連帶效應應該會持續擴大。
     
  • 我們發起創立了兩公約施行監督聯盟,也就是現在的人權公約施行監督聯盟,並在前三年提供財政協助。人約盟現在在監督政府落實人權公約的任務上擔任沉重的工作,發揮很大的作用。
     
  • 沿著進攻國家政府「內陸」的精神,在行政與立法之外,我們也打進憲法法庭,例如釋字558的國安法案,以及在反對全民指紋建檔運動中,以及後來的釋字603案,扮演了重要的腳色。

二十一年來,經歷三位總統、五屆政府,一路走來,台權會這家柑仔店在九八年所發動的計畫,與其說像一塲戰役,反而更像一系列的壕溝戰trench war。但為了正義的奮鬥,不往往就是這樣的嗎?二十一年了,雖有進展,未沒完成,尤其是各公約施行法更有效的執行。只能繼續努力,讓台權會成為一個更好的全面綜合型人權組織。

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