扁政府執政週年之人權評估

壹、 前言

　　去年（二０００年）陳水扁總統于五月廿日的就職演說中，以三項人權政策之宣示令人耳目一新。因為人權是威權的舊政府時代所避而不談甚至打壓的目標，這篇演說成為中華民國有史以來第一次明白宣示的人權政策，也是官方首度對人權的促進與保障做出具體承諾，因而別具歷史意義。然而「人權立國」並不能僅淪為口號或政治運用的工具，必須實際地將人權精神落實於執政之中。在執政週年之際，台灣人權促進會一本推動人權保障與監督政府的立場，由台權會的執行委員籌組人權評估小組，針對新政府執政一年來，與人權有關的宣示、政策、回應進行檢驗評析，並提出檢討與建議。


「人權」範圍由抽象至具體，反應在政策、立法、執法、教育、意識、生活實踐當中，本報告對於扁政府執政一年之人權評析，集中於兩方面：

1. 新政府所推動及宣示之相關人權政策及法令：評估政策方向之正當性、執行能力、方式與進度
2. 政府對於重大人權事件之處理：經由政府對重大人權事件的回應與處理方式，檢測政府部門之人權意識與落實人權保障的能力。



貳、 評估(1)：新政府對之人權政策與措施\r

　　綜觀陳水扁總統競選承諾、當選、及至執政一年(2001/5/15日止)期間，扁政府主動發表的人權相關政策與措施，大約可分成三類來評析：人權概念、人權機制、人權實踐活動。

表一：2000~2001/5/15政府主動發表之人權政策與措施\r

（一） 人權概念方面\r

1. 廢止死刑：陳總統有關廢止死刑的談話僅有一次，而且是在就職前接見天主教樞機主教單國璽時，回應單主教的詢問。至於國家機關根本沒有在此議題上做出任何適當反應，例如法務部長權限的限定或監督、再審或非常上訴機制的加強、或進行修法（特別是唯一死刑法條的廢止）。迄今亦未見總統個人或政府部門對廢止死刑提出進一步的說法或階段性規劃。（註一）

2. ＜國際人權法典＞國內法化：〈經濟、社會、文化權利國際公約〉、〈公民及政治權利國際公約〉和〈世界人權宣言〉合稱「國際人權法典」 (International Bill of Rights)是舉世公認的基本人權公約，陳總統在去年就職演說中主張將前兩項國際公約國內法化，此舉兼具推動台灣重返國際人權體系與提昇國內人權水準的意義。對於此項政策之推動至少應從三方面進行：對外加入國際人權公約、對內則立法因應、進行相關人權教育。以下將試析政府目前在這三個方面的執行成效：

1. 完成加入〈經濟、社會、文化權利國際公約〉與〈公民及政治權利國際公約〉的程序：中華民國在退出聯合國之前曾於一九六七年簽署(sign)上述兩公約，但依國際公約的加入程序，尚需經過批準(ratify)與存置 (deposit)，才算完成程序。自從陳總統就職演說中指示與國際人權體系接軌後，二００一年四月十八日行政院會通過上述兩項公約，行政院長張俊雄表示，將敦請立法院通過批準上述兩項公約，只要完成公約的國內批准程序，便將送請聯合國秘書處存放，完成台灣加入公約的手續。話雖如此，但現實上非會員國的我們要走向第三步驟（聯合國接受存置）的難度極高，最後可能只有宣示效果，或被譏評為以人權做為與中共外交競賽的工具。然而，站在民間團體的立場，我們仍樂見台灣成為人權公約的成員(如果可能的話)，因為一旦加入公約，便代表政府承諾接受公約中的人權原則，也必須接受國際人權組織的監測和約束，藉此提昇對國內人權之保障。因此，在此過程中，非政府人權組織將持續監督政府的後續努力，避免政府只將人權視為開拓外交舞台的工具，而忽略回歸人權的實質面──強化國內人權的保障機制與參與國際人權議題。我們建議政府在努力推動的同時，更應參酌國際規約內容，直接訂定一個有實踐可能的國內法，或修法來實公約中的人權精神，並藉此開展公共論壇空間，進行人權機會教育，彌補台灣長期來缺乏人權教育所造成的人權意識空洞化或扭曲。

2. 法務部草擬「人權保障基本法」草案初稿(2001/3/13)：就實質的人權保障而言，將國際人權準則在國內落實毋寧比表面上的加入公約更為重要，而且立法過程中必須釐清國內法與憲法以及其他實定法間的關係。三月十三日法務部公佈「人權保障基本法」草案初稿，共分十四章，計八十二條。立意雖然良善，然而在草擬過程中未見民間人權組織或相關專業者的參與，且倉促行事，致使草案內容有許多前後不一之處，不免令人懷疑法務部是否僅是藉此彌平各界對其違反人權與程序正義之抨擊，而粗製濫造，倉促發表。因此，我們建議政府部門應察納雅言，對台灣第一部人權基本法審慎討論再提送立院，切勿急求政治效應，閉門造車，而忽略人權本質以及整體的法制規劃。我們期待一部真正符合人權精神與需求的人權基本法。

3. 教育部研擬「人權教育計劃」：目前邀集25名社會賢達組成「人權教育委員會」，迄今只開過一次會，通過「教育部補助民間團體辦理人權教育活動實施要點」，並作初步的任務編組，其他則尚未提出任何具體規劃。



（二） 建立人權機制方面\r

1. 籌設國家人權委員會：為了強化各國人權保障的機制，近年來聯合國積極敦促及協助各國籌設國家人權機構。在台灣，推動成立國家人權委員會的工作最早由台灣人權促進會號召發起，一九九九年十二月九日，二十餘民間團體共同宣佈成立「國家人權委員會推動聯盟」，並由人權工作者與學者組成法案研修小組，參酌巴黎原則與相關國際文件，於二０００年六月四日公佈「民間版國家人權委員會組織法草案」。民間大學與社團更在二００一年元月二日至四日舉辦國際研討會，促使國內外人權工作者交換經驗與資訊，期望成立一個獨立自主且有效的人權機構 。（註二）至於政府方面，陳水扁總統在選前連署民間說帖，表達支持成立國家人權委員會的意願，並在就職演說中列為三大人權政策之一。

　　爾後，並在總統府下成立「人權諮詢小組」，希望藉此規劃成立國家人權委員會之相關事宜，然而，目前人權諮詢小組卻有角色定位不清之虞，經常逾越顧問性質的角色，亦未見進一步推動國家人權委員會的具體規劃或法制措施，外界反而經常誤以為人權諮詢小組本身就具備國家人權委員會之形式與實質。對於成立國家人權委員會之推動，在民間社會已做出各種立法與教育的努力之後，期待政府部門不要只停留於口惠而實不至，目前關於國家人權委員會組織法草案，至少已有民間與國民黨兩個組織法草案的版本，此時應是積極推動立法通過且認真思考具體建制的時刻。

2. 推動成立兩岸人權委員會或論壇：陳總統在接見魏京生時(2001/3/8)，提及推動＜兩岸人權委員會＞或＜兩岸人權國際論壇＞，此後再未提起過也未見著手任何規劃，而且權衡兩岸形勢，此言恐怕只是待客時虛應故事的說法，並無清楚的概念或具體做法。但是，若是認真規劃且落實，或許可開啟人權區域網絡之形成。



（三） 人權的實踐活動方面\r

1. 蘇案再審：人權團體救援多年且引起國際注目的「蘇建和等三死囚案」（簡稱「蘇案」），在入獄九年後，終於在二０００年十月廿七日確定再審。要說蘇案再審是給蘇建和、劉秉郎、莊林勳三人一次公平審判的機會，毋寧說是此案給台灣司法一次機會，因為蘇案再審可觸及司法改革的核心，包括訴訟結構、程序、法官再教育、無罪推定原則與証劇法則的落實。然而，自去年十一月十六日第一次開庭迄今，已進行十五次開庭，合議庭法官雖然公正且認真地（甚至前所未見的冗長）讓證人與被告鉅細縻遺地陳述，但是，上述攸關司法改革的核心要旨卻未見任何官方的相關動作（包含研究案）。如此一來，蘇案即使獲得平反，它所引起的問題也只會限縮到個案救濟而已；若不能得到平反，則不僅是此個案無法獲得救濟，民間的救援活動的動力也將會損耗殆盡，甚且司法也失去藉此進行真正改革的機會。悲觀地觀察，官方作法僅是矮化了蘇案相關人權活動的打擊面，未能藉此提昇人權保障及釐清人權法治的觀點。我們衷心的期待，在蘇案進行再審的同時，司法機關應進一步積極檢討由蘇案所見之司法缺失。並將司法改革的努力，由人事組織的調整，深化為審判過程的程序保障與審判結果的正義要求。

2. 人權日特赦三案：陳總統於二０００年十二月十日人權日特赦蘇炳坤案、耶和華見証人拒絕軍事訓練案、與工運領袖曾茂興案。這是中華民國總統首次針對非政治犯進行特赦，以人權與人道精神為考量，別具劃時代意義。尤其對三審定讞案進行特赦，不異承認司法有其不足，專業有其專斷，可以刺激向來顢頇傲慢的司法體系自省，也彰顯人權與生命之重要性與優先性。此次三個案獲得特赦，值得肯定，然而未能全盤就同類型案件的標準提出檢討，可謂是最大的遺憾。

3. 法務部掃黑行動與「刑事訴訟訴修正案」通過：黑金是台灣民主與人權發展上的沈痾阻礙。法務部長陳定南就任後大舉掃黑，指揮檢調機關展開一連串的偵查行動，原可展現新政魄力與決心，然而偵查過程中卻引發諸多爭議，例如搜索立委研究室之正當性、台開案引發立委王令麟應否羈押之爭執、中時晚報搜索事件、偵查四縣市長（台南市長張燦鍙、新竹縣長林光華、新竹市長蔡仁堅、南投縣長彭百顯）等案，檢警調單位的作法都引起抨擊。掃黑原是值得肯定與鼓掌的方向，然而掃黑過程中卻暴顯出檢調機關本身長期以來缺乏人權意識、違反程序正義、違反偵查不公開原則等沈痾積弊。也由於檢調單位的自暴其短，引起輿論壓力，立法院通過「刑事訴訟法」修正案(2001/1/13)，將檢察官搜索權歸屬於法院。另一方面，我們亦樂見此次刑事訴訟法之條正已朝「當事人進行主義」的方向前進。

4. 邀請ICJ與AI來訪：陳總統于就職演說中表示，希望邀請國際間素負聲望的專業非政府人權組織國際法律人委員會(International Commission of Jurists, 簡稱ICJ)和國際特赦組織(Amnesty International, 簡稱AI)來台，協助我國落實各項人權保護的措施。今年五月廿三日，ICJ主席將應邀來訪，並與台灣人權促進會、民間司改會、台北律師公會等非政府組織進行會談與演講。其實以人權跨國界的屬性以及全球化的趨勢來看，各地非政府人權組織之間的交流與合作有其必要，一方面彼此學習研討，另一方面也朝向建立跨國性的人權社會而努力，然而這樣的民間活動應保持其自主性與活力，使交流成為民間社會的培力(empowerment)，在民間團體資源不足的情形下，國家或許可以予以協助，但應避免成為主導者，否則可能反而折傷民間團體的活力。

5. 人權外交：新政府上台後，外交部高舉「人權外交」旗幟，目前已執行的工作包括：(1)派任無任所大使：新任無任所大使十二人，較上屆增加九人，特別強調人權領域之代表，其功能主要是以民間身份擴大參與國際組織與活動；(2)成立「非政府組織委員會」：協助國內外民間組織的交流與合作，以拓展更多參與國際事務的管道與機會，例如補助國內人權組織派員赴國際人權組織研習。以人權外交的現行規劃來看，強調與非政府組織結盟，透過民間團體參與國際社會，頗有「以人權之名，行外交之實」的企圖，如此一來人權只是淪為政治與外交的工具，加上政府一邊舉人權大旗一邊禮遇與金援素有人權侵犯惡名的他國政府，難怪落人「口號外交」之譏。其實「人權外交」應以「人權」為本，發揮人權工作的積極面，亦即回歸對「人的生存與尊嚴」之關懷，推展人權的普世價值，不僅提昇本國內的人權水準，亦關懷他國的人權狀況。這不只是理想上的道德訴求，實際上也是冷戰時代結束後的世界趨勢：人權競賽，尋求國際間真正的和平。尤其台灣作為一個實存的國家，雖然未被國際普遍承認，仍應（也更應）在國際社會中獲得尊重，而國內民主與人權成就之累積將比純功利的金權外交更能有尊嚴地証明我們的生存權利，同時獲得國內外民間社會的支持。因此，建議政府的人權外交除了協助國內外非政府組織進行交流與合作之外，更需積極建立「以人權為主體」的外交模式。對內，透過修憲或立法將人權法制化，並促使國際人權事務之參與成為政府的義務；對外，積極並經常性對國際人權事務予以適當地回應。

6. 規劃「人權行動計劃」：陳總統在東吳大學主辦、台灣人權促進會與外交部協辦之「國家人權委員會與人權的促進與保障」國際研討會(2001/1/2)中致詞指出，未來將推動「國家人權行動計劃」，然而並未說明具體內容，迄今亦未見政府部門有任何規劃。

7. 國家人權紀念館：陳總統在競選期間(2000/2/28)曾允諾將設立國家級二二八紀念館，以紀念二二八事件在人權發展史上的意義。此為籌設「國家人權紀念館」之緣起，目前已在進行館址之選擇與評估。依我們的看法，籌設國家人權紀念館當然有其意義，然而在國家財政拮据之際，與其花錢建館不如用在人權保障與促進的實際工作上。若真要建館，則應先取得民間社會的支持及參與，並設定清楚的定位，議決展示的內容與未來發展的方向（或人權教育的指向等），然後才能據此選擇適當的館址，目前的草率作法不止本末倒置，更突顯主事者對人權與人權工作欠缺認知與尊重。


參、評估(2)：政府對重大人權事件之回應

　　除了從政府主動發表的人權宣示或作法上來評估政府的人權成績之外，本報告也試圖選擇這一年來所發生的五大人權事件中，檢驗新政府對相關議題的反應與處理方式。

表二：政府對重大人權事件之回應

肆、總評與建議

一、 對政府人權政策之總評

　　 人權工作需要長期努力，非一蹴即成，尤其長期飽受威權壓制的台灣，人權政策、建制與教育百廢待舉，需要更多時間與努力方能評估其成效。然而，施政週年至少可以看出政府在擬定與執行人權政策的幾個特質：　

（一） 方向正確，執行粗糙：扁政府在人權政策上的走向大抵正確，然而執行過程流於粗糙，甚至粗暴。例如法務部粗率提出＜人權基本法＞草案、掃黑過程中違法程序正義與侵犯人權、蘇案再審過程缺乏對司法體系的反省，因而非旦失去藉由立法執法過程進行良好人權與公民教育的機會，反而成為反人權的教材。而國家人權委員會之成立雖為既定政策，朝野民間業已提出兩個草案版本，立院卻耽於政爭而未能積極排入議程審議。

（二） 重手段而輕概念：政府在執行人權政策時，並未著力釐清相關人權概念或內涵，也未開拓公共論壇的討論空間，進行人權機會教育。例如未討論加入國際人權公約之人權意義、人權外交缺乏以「人權」為主體之積極面、未釐清國家級人權紀念館之定位與角色。

（三） 太多空洞的口號：陳總統雖然言必稱人權，然而經常不假思索地提出許多空洞、不具內涵的人權口號，例如人權行動計劃、兩岸人權委員會、兩岸人權論壇，如此易將人權淪為不見牛肉的廉價外交辭令。


二、 對政府回應重大人權事件之總評

（一） 新政府不熟諳決策程序、無法調配舊官僚：台灣初次經歷政黨輪替，然而過去五十多年來一黨專政，造成官僚體制僵化，無論行政方法、思考方式乃至政黨情感多偏屬舊政府系統，致使扁政府指揮不易，上令難以下達，故而折損行政效能，對許多突發事件（如八掌溪事件、墾丁外海油污事件）較難適時處理。另一方面，新政府亦因缺乏執政經驗，決策程序與法制過程諸多瑕疵，反而阻礙政策的推動，停建核四風波便是最慘痛的例子。然而，這種客觀條件是限制在執政初期或可體諒，日後卻無法繼續成為藉口，因為了解限制所在，接下來應該是改革與突破，終究生命與生態的傷害無法等待。

（二） 對人權事件敏銳度低、應變能力差：其實，對人權事件之反應與處理方式最能檢測政府官僚的人權意識與能力。扁政府雖然高揭人權大旗，目前決策核心中的許多官員過去也多經歷過政治人權被侵犯與抗爭，然而，面對突發的政治之外的人權議題，扁政府的敏銳度顯然有所不足，加上不熟悉國家機器的運作，應變方式便有些荒腔走板。例如：八掌溪事件與墾丁外海油污事件反應出政府危機處理能力不足、阿瑪斯輪船員限制出境、台灣論風波中不當限制小林入境、八四工時修法完成後又圖重修導致工運團體激烈抨擊。

（三） 人權事件政爭化：在朝野政治權力鬥爭的紛擾政局中，政爭往往凌駕重大社會與人權議題，政黨或政客逞一已之私而害公的作法不斷重演，無論在核四停建風波、八四工時案之中都見到政爭支配的暴行。


三、　我們的建議

　　整體而言，雖然新政府在人權保障與促進方面似嫌「有心無力」，但若與舊政府相較，至少表達出對人權的關注與善意。我們誠懇地提出以下建議：

（一） 整體規劃並具體落實：針對人權概念、人權機制、實踐活動之間的關聯性做出整體規劃，並依行政資源與能力提出可行的時間表。切忌好大喜功，口惠而不實。

（二） 加強人權教育：人權並非一蹴可及，此由扁政府對於回應重大人權事件時左支右絀、狀況百出便可察知。究其根本，仍在於人權教育未能完全開展，全體國民缺乏人權意識，自難期待政府部門對於人權事件有適當而及時的反應與處置。一言以敝之，「人權教育」就是一項今天不做、明天就會後悔的工作。

（三） 民間參與：應著重民間社會的參與。因為人權以民為主，人權運動始於民間意識之覺醒與能量累積。唯有民間支持、參與的人權工作才能發揮最大的能量，進而豐厚市民社會的能量，與世界人權體系進行實質的聯結。

（註一）反而是長期推動廢止死刑的民間人權團體與學術界仍不斷進行廢止死刑的討論，例如台權會、台北律師公會人權保障委員會、民間司改會合辦「人權國家與死刑廢除 ──台灣死刑問題的再探討座談會」(2000/5/27)，輔仁大學亦將舉辦「廢止死刑國際學術研討會」(2001/6/24-6/26)。

（註二）有關民間推動成立「國家人權委員會」之相關文件資料參見台灣人權促進會網站：www.tahr.org.tw