國家人權委員會、亞洲、與亞洲價值

黃默教授

最近幾個月來,有關設立國家人權委員會一事,在報章上已有不少討論,大家對國家人權委員會的職能與權力應當有初步的瞭解。對台灣當前的情況而言,國家人權委員會應該隸屬於總統府、監察院、或是其他機構,亦有不少爭論。這篇短文只就近年來亞洲政局的改變,以及在若干亞洲國家設立國家人權委員會的情況,作一個簡單的分析與說明。

一、七0年代後期,聯合國開始鼓勵設立國家人權組織以確保人權,但並沒有在亞洲引起迴響。一九九二年,聯合國在巴黎召開會議,進一步釐清國家人權組織的功能與權力(這也是我們通稱的「巴黎原則」)以後,亞洲若干國家紛紛設立國家人權委員會,可見九0年代之亞洲政局,與十年前不可同日而語。舉例來說,印度在一九九三年通過法案設立國家人權委員會,同時也成立了一個人權法庭,各省亦設人權委員會。就其管轄範圍而言,所謂人權是指印度憲法以及兩個國際人權公約所規範的有關生命、自由、平等,與尊嚴的權利。國家人權委員會所掌管的功能包括對人權侵害的調查、協助有關侵害人權的訴訟案件、訪問監獄以及其他監禁的場所、審查立法、以及推動人權的研究與教育。

同年(一九九三年),印尼總統以命令的方式設立國家人權委員會。就其管轄範圍而言,所謂人權指的是印尼立國的精神與原則 (the State Philosophy of Pancasila)、憲法、聯合國憲章、以及世界人權宣言中所界定的權利。國家人權委員會的職能包括發佈宣導有關人權的訊息、對國際人權公約簽署與批准提供諮詢、對國家機構實踐人權法案提供建言、以及促進國際間與區域間的合作。這裡值得一提的是,雖然印尼的國家人權委員會是以總統命令所設立的,但幾年來表現十分突出。該人權委員會在一九九八年五月後,針對華裔女性在動亂中被強暴事件,以及今年軍方在東帝汶涉及嚴重傷害當地居民權益的調查,都能客觀求證、獨立判斷,而深受國際社會的好評。

再以菲律賓為例,一九八六年馬可仕政權被推翻後,阿奎諾總統立即恢復人身保護令,廢除馬可仕時代一些侵害人權的法規,同時釋放了幾百個政治犯。一九八七年菲律賓通過了新憲法,明確保障聯合國世界人權宣言所列舉的公民與政治權利,並設立國家人權委員會,其管轄範圍包括政府與非政府機構對公民與政治權利的侵害。它的功能包括調查、接受申訴、提供適當的法律措施、訪問監獄跟其他拘禁的場所、推動人權研究與教育、以及監督政府遵從國際人權公約中應盡義務。當今國家人權委員會在菲律賓的十五個地區都設有辦事處,並在城鎮與農村派有代表,人員總數約有五百人,在工作上的表現也算積極,例如從一九九九年一月到六月間,他們已經訪問過兩百八十三個城市中的監獄,也對三百0四個警察、軍官、士兵舉辦人權與人道法的訓練班;為一千八百一十個警察、軍人、家長、老師、典獄長、學生、以及農村的官員舉辦了十二次有關兒童權利的研討會;為九千0三十個社會大眾舉辦了八十六次的座談會;舉辦了五十六場演講,聽講學生人數達六千人。但在菲律賓民間組織看來,國家人權委員會的職責只限於有關公民與政治權利範圍,對經濟跟社會權利的侵害,不能發揮什麼作用。

一九九二年五月,泰國軍人政府鎮壓民主人士的示威遊行,造成五十二人死亡,三十八人失蹤,以及數百人受傷。在這樣的背景之下,泰國的非政府組織極力推動人權保障,此即泰國國家人權委員會設立的起點。泰國議會在一九九七年十月通過新的憲法,憲法中明文規定對人權以及個人尊嚴的保障,同時設立了三個機制:議會監察使 (Parliamentary Ombudsmen)、行政法庭、以及國家人權委員會,與此同時,議會也開始著手立法。一九九八年十月,政府內閣同意設立國家人權委員會的草案,但內閣的法律顧問委員會(the Council of State)在一九九九年二月間,提出一個嶄新的法案,規劃一個由政府主導的弱勢國家人權委員會,這突然轉變被認為是保守力量的反撲,而引起民間組織的強烈抗爭。最後,在一九九九年十一月,政府官僚體制跟民間組織獲得協議通過立法。根據這個法案 (National Human Rights Commission Act),國家人權委員會跟政府關係十分密切,但也維持著某種程度的獨立,預計在今年,國家人權委員會將會開始運作。

另外,南韓、孟加拉、以及日本也在籌畫設立國家人權組織,東南亞國協也在討論建立人權保障的機制。

二、從以上簡單的說明,我們可以作如下的分析:
(一)這些活動充分表現亞洲國家對人權保障的渴望與需要,同時,也表示亞洲的政治局勢已經有了改變。簡單來講,亞洲各個國家的文化傳統,與當代國際社會的人權標準,或多或少有所衝突。中國儒家思想並不強調普遍的權利觀念,佛教與回教的文化傳承,或是不談權利,或是以宗教教義與宗教法律來主導社會、政治生活。然而,造成亞洲地區對人權的蔑視,最基本的原因是政治上的威權體制。文化傳承跟政治體制的關係錯綜複雜,相互影響,在這裡不能深論,但威權體制對人權的抗拒卻是不爭的事實。這幾年來,亞洲社會紛紛設立國家人權委員會,沒有疑問的,是代表政治局勢轉變、社會開放、與政治民主化。印尼蘇哈托垮台、菲律賓人民革命、泰國軍人專政的結束,都是有力的例證。台灣的情況也十分類似,這在下面還將提及。在這樣的情況之下,個人及弱勢族群起來爭取權利與自由,是十分容易理解的。

(二)與此同時,若干亞洲政府面對人民的抗爭,不願意放棄專制統治,而採取高壓政策與手段,企圖維持他們的政權。亞洲價值的提出,可以視為是這些專制政府困獸之鬥。新加坡的李光耀十分強調家庭價值,以及家庭對個人的支撐與保障,而這股思緒又與反美情緒糾結在一起;馬來西亞的馬哈地政府,對西方文化與美國政府的外交政策,抨擊尤其強烈。又以中國而言,早在一九八0年中葉,鄧小平已經提出對歐美人權觀的批判,強調中國特殊的文化觀與歐美不同。其後,江澤民、李鵬進一步把人權化約為人民的溫飽,把國際社會逐步獲得共識的人權觀念,視為是美國用以壓迫亞洲國家的工具。然而,亞洲地廣人稠,既有不同的宗教,各社會的價值觀也不盡相同,難以歸納成單一的亞洲價值。同時,這些威權政府的理念與政策,在不同的程度中受到社會內部力量的抗拒,尤其以知識份子與專業階層最為強烈,亞洲價值的說法恐怕無法維持多少時候了。

三、最後我們來看看台灣的情況,台灣在威權體制結束以後,市民社會或是公民社會的力量被釋放出來,民間組織,如婦運團體、人權團體、環保團體、同志團體、原住民組織等等蓬勃發展,積極地爭取他們個別的權利,對政府構成很大的壓力。近幾個月來,民間組織極力推動設立國家人權委員會,並對委員會的職權與功能逐步有了共識。如果設立國家人權委員會以後,實際上又能有效操作,對人權的保障與享有,必能帶來很大的助力,對弱勢的族群尤其有所幫助。雖然這些年來台灣經濟比較繁榮,政治也邁向民主化,但許多弱勢族群的權益並沒有得到充分的保障,我們還有一段漫長的路要走。其次,設立了人權委員會並有效操作,也必然帶動台灣跟國際社會的互動,使台灣趨近國際社會的人權標準,並與其他國家政府、民間人權組織有進一步的交流與合作。又如台灣的努力與經驗,對中國大陸今後的發展有某種程度的影響,那又增添了另一項意外的收穫。