國家人權委員會隸屬監察院之商榷

黃文雄(前台灣人權促進會會長,「國家人權委員會推動聯盟」發起人之一)
自由時報2000.01.13

由人權、律師、司改、社運界人士發起的「國家人權委員會推動聯盟」於去年十月六日設立,開始向國人推介聯合國多年來一直在鼓勵協助各國設立的「國家人權委員會」,希望能從知識和資訊的傳撥開始,帶動公共討論,使其成為國家議程的一部份,進而促動籌備、立法的過程,期望在一、兩年內,台灣終於能有一個和各國比美的國家人權委員會。

一個月來,這個構想似乎已經開始有了「政治立場」。先是有數家報紙社論的支持。元月二日總統候選人連戰先生發表的民主優質化的六大主張中,也包括了國家人權委員會的設立之後,各方興趣大增。例如數位立法委員已經在準備提出法案,又例如近日報紙報導,監察院錢復院長也指示成立專案小組,研究、先在監察院內設立「人權保障委員會」,以及二、未來進一步修改監察院組織法,將該委員會升級為隸屬該院部會級常設機構的可能。

中華民國於一九七一年退出聯合國之後,也就同時退出了聯合國的國際人權體系。二十餘年來,我國對國際人權發展極為生疏。聯合國雖然至少自一九七八年後就積極鼓勵各國設立國家人權委員會,並通過「巴黎原則」以為設立準則,眾多國家〔包括亞洲國家〕也以設立。但由於上述歷史原因,對絕大多數國人而言,國家人權委員會仍是一個「新生事物」。事實如此,設立之前的廣泛公共討論,顯然極為必要。

作為公共討論之開始的一部份,監察院的提議無疑是一個值得歡迎的積極作為。但以「巴黎原則」、已設各國實例,以及有關的國際發展傾向為參考座標來看,監察院的構想似乎還有不少值得商榷之處。

首先,全球不少國家本來就有「監察使」〔OMBUDSMAN〕的制度,我國監察院本身就是例子之一。一般而言,這種機構的職權是針對政府官員或機構的行政行為是否公正與合法,進行調查、糾正、糾舉、彈劾等功能。人權逐漸受到重視後,因為已先存在,的確有不少監察機構兼攝人事事務。但國際上一般的傾向是另外設立國家人權機構,聯合國也很清楚的朝這個方向提倡。

之所以如此,有其人權發展史的背景。人權的範圍極廣,如果以目前超過兩百種國際人權條約的內容來看,幾乎與人類集體生活的範圍相等,遠遠超過政府官員與機構的行政作為,此其一。第二,人權牽涉到價值、知識、意識和〔法律化與非法律化的〕規範與救濟機制等等面相層面,也不是傳統監察機構功能所能統攝。戰後各國的實務經驗,以及聯合國國際及區域推動組織多年來的功能或有部分重疊而必須釐清各自職權,但卻不宜由同一機構盡領。

以上的事實及考慮,只要審視聯合國所推薦與已設各國的國家人權委員會的,自可一目了然:一、調查可能侵犯人權的案件,進行調節、仲裁與裁決,必要時並得協助受害個人與社群,再法庭進行訴訟;二、根據憲法與國際人權標準,審查研究所既有法規與立法草案,並提出修法、立法甚至修憲的建議;三、推廣學校內外的人權教育,包括大眾人權教育與特定團體如司法官、軍警、記者、律師、社會工作人員的養成教育與在職訓練,並從事與推動人權研究;四、規劃國家人權政策,包括國際人權政策與國際人道援助措施;五、提出年度即針對特定人權問題的國家人權報告;戀協助其他國家和民間機構改進或設計更符合人權準的行政程序與措施。

監察院如果在目前的職能以外,還要兼攝以上各種標準功能,恐怕非徹底整個番造不可,絕非近期增加一個「人權保障委員會」或將來增設一個與審計部平行的常設人權單位所能奏功。此外,連戰先生所特別提出的「立場超然,不受政府干預」的主張,正式聯合國「巴黎原則」的主要精神,以目前監察院的實況,其提議與計劃是否能體現這個準,也是極值得國人討論的另一個問題。我國雖然脫離聯合國已久,對國際人權進展的各種傾向極為陌生,但錢復院長主持過外交部,素有「外交才子」之稱。在她的領導之下,監察院的研議,相信必然會有不偏離國際標準的結論。無論如何,作為周全立法前所必須有的公共討論的一部份,我們樂於看到監察院共同加入各種方案的探索。