根據移民署統計，在台灣境內沒有停留或居留身分的移民有將近十萬。尋根究底，台灣政府若不合理調整移民取得並保有停留與居留身分的條件，只求驅逐境內形式上不符合現行條件的人民，恐怕是得不償失，也令基層人員苦於江心補漏。移民署今年２月１日到６月３０日推動的「擴大逾期停（居）留外來人口自行到案專案」，緩和了無證移民返回常規體制的一部分阻礙。不過政府採取什麼手段使無證移民離境已經是移民政策的末端問題，盤點移民在台沒有停留或居留身分的因素並對症下藥才是當務之急。
引言 | 邁向對人權敏感的國境體制
講者 | 楊雅雯 博士 (中研院法律所)
鑒於我國的移民人口結構，台灣要「邁向對人權敏感的國境體制」，不能迴避國境管制跟勞動保護的緊張關係。楊講師在開場引導移民署的參訓人員思索國際管制對於勞動條件的影響。為挹注特定勞動力，台灣政府自１９９０年代，試圖透過移民管制措施，量身打造一批外來勞動人口。透過入境條件的設計，引進「好用」的移民，排除「不好用」的移民。入境為移工的外來人口有著雙重身分，既是勞工，也是外國人。當被從勞工的身分檢視，法律平等保障；當被從外國人的身分檢視，法律容許次等對待。因此縱使台灣多數的勞動法規在適用上不分國籍，在移民的工作許可受牽制於入境與居留條件的範圍內，移民的勞動待遇實質上只受次等保障。而移民對於勞動待遇的隱忍程度，又會被據以認定「好不好用」，回過頭來影響該移民的居留資格。
自《就業服務法》於１９９２年三讀通過公告實施，台灣有規劃的引進移工已經３０年。期間有不少調整與改進，但基本設計大致保持起初的套路。３０年前官方提出了移工制度的目標是：不可以變相帶來治安與衛生的問題、不可以妨礙產業的升級、不可以妨礙本勞的就業、不可以跟本勞競爭工作機會。這些目標反應在現在就業服務法第４２條的規定，其立法理由就交代台灣政府應管理外國人使其符合國家發展的需求。衍伸出來的政策分針是，外來勞動力要便宜、要供給穩定、要有彈性。移工要年輕力壯才會耐用，才不會造成我們公共衛生的負擔，但又不能跟本勞競爭。移工要去作沒有人要做的工作、不能換工作、隨時可以被辭退。移工要能夠聽話、要可以集中管理、最好沒有家庭。
有三個勞動與移民政策的交匯點，對移工尤其不利。
第一個是強制輪替的暫時性契約。我國《勞動基準法》規定勞動契約原則上必須是不定期，例外才能定期，因為定期契約是一種不穩定而非常不利的勞動條件。不過在移工的狀況卻是倒置的。既然藍領移工不可以長期居留是台灣移工制度的核心政策，配合居留許可只有定期，移工的勞動契約自然也要是定期。在２０１６年之前甚至有移工每三年契約到期一定要出境的規定；一旦出境一次，所有的文件都要重辦，仲介層層剝皮，經濟負擔沉重。２０１６年之後廢除定期出境，但勞動契約還是定期，每次的換約對移工還是一個風險，也為杜絕仲介不當收費的問題。藍領移工總年限從最初的2年延長至現今的１２年或１４年；推動延長的支持者中不乏雇主，反對的卻是勞動主管機關。中央政府心知肚明避免移工長期居留，可以要讓勞動權益的剝奪看起來沒有那麼糟糕，讓差別待遇好似有點正當性。
第二點是健康檢查被納為國境管制措施，不通過移工健康檢查的會招致遣返。這反映出「移工只能是健康的勞動力，如果是生病的移工，就是外來汙染」的政策態度。雖然有逐漸開放未通過的移工先留在台灣接受治療。但因為暫時性移工必須留在僱傭關係才能繼續居留，移工是否能受診治實際上取決於雇主願不願意維持雇傭關係，形同雇主對於移工能否接受治療有同意權。檢查的項目跟頻率，也部分超出國境防疫的必要。移工檢查時點依現行規定是入境前、入境後３個工作日，６個月、１８個月、３０個月各一次。但入境後１８個月跟３０個月之後的檢查，其實不能被國境防疫的理由正當化，因為患者是在這個土地上受感染，有些還是職業傷害。此外，過去有些檢查項目跟傳染病防治壓根沒關係。譬如至２００４年才因為檢驗機關不堪負荷取消的大麻與安非他命反應檢測。又例如懷孕根本不是疾病，是一個能力，但既然女性可以懷孕的能力，被一些雇主視為不合格的勞動力，在２００７年之前，女性藍領移工被強制在入境前跟入境後驗孕（入境前驗孕於２００７年取消，入境後驗孕遲至２０１５年才取消）。
第三點是為預防移工與本勞競爭，移工制度高度限制移工到勞動動市場找工作的自由，力求從頭到尾很細膩的掌握移工的行蹤。所謂的「失聯」與「行蹤不明」反射了台灣政府以出入境管制的力量為國內產業確保一群不容易離開的勞工。移工入境是替特定雇主從事特定工作為條件，一旦有許可外的工作就會失去居留資格。中央政府也很清楚移工多半是為改善勞動待遇而離開原雇主，因此規定失聯移工的原雇主要等待３個月到6個月才可以聘僱新的移工。試圖藉此一般性預防雇主的不當待遇。好的雇主可能會因此自我督促以留住移工，但是不好的雇主可能會採取更強硬的手段掩蔽。勞委會的網站(改版成現在勞動部的網站之前)曾經有１９９４年勞動主管機關研討會紀錄載明席中有官員建議為防止外勞逃跑雇主可以扣留移工的護照跟薪資。也就是說，一旦政府偏頗又形式化地貫撤防逃的目標，國家政策會變向為強迫勞動背書。
人權實踐是學習而來，不是從天而降，常常要從錯誤中改善。但也必須盡快的學習、盡快的改善，因為每一個錯誤都是活生生的人用他的生命、身體、自由、財產付出代價。國家有實施境管的必要，有權力決定誰依什麼條件進出國境。但正是因為國家有這樣的權力，國家對於境管權力導致對外國人的傷害必須負完全的責任。台灣的移工制度已經進入３０年。這３０年間，台灣已經成為更民主的國家，也逐步引進了國際人權標準。應該跟進調和能反映當前法治與價值平衡的移工制度。
課程一 | 移民查察的正當程序
講者 | 黃昱中 律師 (執業律師)
非正規移民的基本權利應受法律保護，包含受正當程序的保障。黃講師向參訓學員說明「非正規移民（Irregular migration）」這個詞，沒有出現在全國法規資料庫。在台灣，這個詞通常是出現在國際人權公約審查的報告與場合。依國際移民組織（International Organization for Migration）的解釋，是指移民以非正規的方式進入某個國家，以及經許可入境後許可被撤銷或過期的情形。聯合國《公民與政治權利國際公約》及《經濟社會文化權利國際公約》，有意不將無國籍者、逾期停居留者或違規入境者排除於保障範圍。自台灣在２００９年通過《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》，即使條文內容的效力位階在學界與實務界仍有歧見，可以確定的是，它在我國具內國效力，此不僅獲司法院大法官承認，也已經有律師在最高法院與最高行政法院引以為訴訟上的主張。現今在台灣的非正規移民，如果認為行政機關對它的查察有正當程序上的疑義，可以依公約施行法主張權利。因此黃講師提醒，移民署人員不管屬業務單位或外勤單位，都應該在行使職權時將公約涵蓋的原則納入考慮。
在談查察非正規移民的正當程序之前，需強調外國人在國境線上的權益，與入境後在領土內部的權益，應該受不同密度的法律保障；後者高於前者。而即使前者，最高行政法院１０９年判字３６７號認定有關外國人入境之行政行為適用於行政程序法的實體規定。當事人受法定程序保障，且主管機關的裁量權受平等原則、比例原則等一般法律原則拘束，應依各個案情節審酌干預程度。
移民查察受《公政公約》與《行政程序法》規範
《公民與政治權利國際公約》第２條是「有權利即有救濟」精神的顯彰。遺憾的是在台灣，除了通譯人才資料庫的建置上近年有些許進展，移民法制在相關法律資源近用權保障上仍舊非常欠缺。一般行政救濟相當耗時，就連遇到交通事故到裁決所索取報告都要等30天。但強制驅逐與暫時收容的期間非常短，一般訴願訴訟程序根本緩不濟急。這個公約第１３條明定被國家要求出境的外國人該有管道為自己辯護、聲請審查與覆判，並委任律師代理。但在近期的移民法修法審議過程中，移民署高層對當事人委任律師的權利表示存疑，甚至曲解了行政程序法的適用。基層是否會協助轉介法律扶助資源？是否確實告知可以有律師陪同？這些都決定了正當程序原則是否被滿足。
我國《行政程序法》第４條為依法行政原則；移民署在執行職務時，不只應考慮移民法規，也必須以憲法原則與公約施行法自我檢視應不應該拘束行政行為。第６條是禁止差別待遇，白話文是避免好惡 ；以移民查察而言，不能只求形式平等，還需依不同族群的認知、語言與表達能力，調整溝通與對待方式。第７條比例原則同時是一道憲法原則；行政機關最切忌的是採取過當手段。第８條誠實信用原則；俗稱的「養案子」多半有違此原則。
是移民行政？還是警察？移民署應謹記自身的職務是移民行政而非犯罪偵查。
移民查察的法源依據主要集中於入出國及移民法第６３條到第７２條。第６８條所廣泛授權的身分查證權力，比同專章的查察權利更早入法。若要探求其立法思維，應併同檢視與同法第２８條移民署要求出示證件的條文之第２項「準用警察職權行使法第二章」。將國境線上的警察權行使權責分配予移民署不是個問題，但廣泛將規範警政署為犯罪偵查於路上隨機盤查、攔停交通工具與以科技工具蒐集資料的專章準用於移民署在境內查察逾期停居留人口上則十分不妥。更失衡的是，即使是警政署為犯罪偵查所行的搜索、扣押，自大法官釋字５３５號後尚且必須依從令狀原則，但移民署依入出國及移民法第６７條查察營業場所、交通工具與公共場所時，只要懷疑內有逾期居留或非法入境人口即可，不以法官保留為程序要件，也沒有將情事限定於打擊黑道從事毒品犯運與人蛇集團從事人口販運所必要。關於科技工具的援用，警政署於通訊監察時尚且須向法院聲請調取票跟監聽票，但這在移民法上是否有準用餘地不無疑義。
此外，入出國及移民法第６８條有關書面通知關係人至指定處所接受詢問、受通知人無正當理由不能拒絕、拒絕可被處罰鍰的條款，賦予了移民署比犯罪偵查機關更大的權力。相較之下，警察依《警察職權行使法》第 14 條向人民發出的到場受詢問通知，不是地檢署依授權法發的傳票，沒有強制力；人民收到該通知未到場不用負擔不利益。縱使有構成妨礙公務之虞，也非由警察認定，警察只負責作成筆錄交由地檢署提請法院裁判。
立法政策既將失聯移工的查察視作警察權的行使，也連同將移民署使用戒具與武器的情狀，當作警械使用規範。入出國及移民法第７２條抄自《警察職權行使法》，使用戒具與武器的狀況包含為了制服抗拒與脫逃者，為了避免他人的財產被破壞，為了防衛之土地、建築物。
在上列作用法中，移民署的權力竟比警察還大，對人民權益的侵害更深，實有違比例原則。因為即使移民署屬於廣義上受憲法委託設立的功能性警察單位，在組織定位與分權上，刑事犯罪或是除罪化而受社會秩序維護法規範的性交易的偵查工作都不是由移民署負責。這不是說移民署完全不該使用強制力，而是在正當性的時候，只採取必要程度強制力。移民署在個案執行上，應謹記自身的職務是移民行政而非犯罪偵查。
Justice delayed is justice denied看得到卻吃不到的救濟程序
較之行政處分的事前程序，救濟程序的問題恐怕還更嚴重。除了收容聲請案件在經歷一波司法改革後，被行政訴訟法中以專章增設了排除了訴訟先行的特殊司法程序。人民不服移民署前階段的查察、遣返與驅逐時，還是只能依一般程序陳述意見、主動異議、自行拿書面處分提訴願與訴訟，耗時可能比收容的法定上限天數還長，而且如果沒能聲請到暫停執行，可能早被驅逐出境了。在移民署施以搜索扣押的案例中，也是人民必須主動提起訴願與訴訟，自負成本遠高於由警察執行搜索扣押由警方聲請法院許可的情形。除了少數阻礙進入營業處所的罰鍰對象可能是台灣人，絕大多數的罰鍰對象是可能被送進收容所、可能不諳程序的外國人。
在討論人身自由剝奪救濟管道時，應與收容聲請一併討論的是，移民署國境事務大隊在法庭上有遇過，但其他勤務單外可能較陌生的提審法案類。提審法不是針對外國人收容，而是普遍適用於所有機關拘禁人民的情形，故國境線上的出入境查驗的暫時留置自然包含在內。只要人民或他人代為要求送請法官審酌有沒有繼續留置的必要，移民署必須在２４小時內移送管轄法院。在２０２０年一位沒有入境許可的外國人被國境大隊留置一週，案件提審於桃園地方法院後，法院當天就裁定移民署違法留置，當事人當天即被釋放。
比例原則、比例原則、比例原則。違反行政法義務不等同犯罪。
台灣計畫性引進移工的３０年來，國土安全與社會治安豈有因失聯人口大打折扣？反而許多人口販運與強迫勞動的行為人是台灣人。之前卻見識過移民署專勤隊聯合警局掃蕩，在要求出示外僑居留證的同時，命受查察的人靠牆舉手蹲下，官員走過問話才能請身。幾近監獄對待人犯的方式。誠然移民署人員在執勤中確實會面臨人身安全的風險，又苦於缺乏人力與裝配，但這也更凸顯立法者必須反思移民署的定位，校正移民官職權的必要性。
