歧視的警察髮律與人權捍衛者葉繼元

此文刊登於2015年12月28日 想想論壇:http://ppt.cc/hfz2M

「您好:我是葉繼元,現職為警察,原生男性,基於性別平等原則、與女性同有較寬裕的性別表達的自由及身體自主權,欲在職場留長髮,但卻受限於《警察人員儀容禮節及環境內務重點要求事項規定》之於性別上的髮式要求而遭禁止,於留長髮的過程因而受到數次申誡處分。」

這是近日備受爭議之保二員警葉繼元於2013年11月28日向台權會與跨性別倡議站陳情的信頭,當時繼元迫於上級懲處的壓力而剛剪去長髮,來討論案情時是一頭俐落的短髮,但我們當時並不知道,剪髮讓他覺得「會有奇怪的感覺,覺得頭皮涼涼的。」[1]

會後很快決定進行兩件事,一是函文給警政署講道理,二是透過與立委合作召開記者會,通常立委也會願意發文邀請相關的政府代表出席,長期耕耘人權與性別平等議題法案的尤美女立委很快就答應協助,由於這個議題涉及警政的性別議題、工作權,因此警政署與勞動部皆有代表出席,唯獨負責督導各部會性別主流化的行政院性別平等處,當天並無代表出席。

為了協助繼元在立法院召開記者會,以及考量到當事人在媒體大眾前的呈現,當時繼元選擇以化名L、戴口罩方式出席,主持人也特別請媒體製播時能夠變聲處理。但這場記者會其實並無發揮太大效果,並沒有改變警政署的態度。儘管出席記者會的勞委會勞動條件處(現已改為勞動部勞動條件及就業平等司)專員主張「除了生理上的性別之外,性傾向與性別認同,一般勞工、軍公教人員,都應適用消除性別歧視的相關規定。」但記者會上無論立委和NGO代表如何地堅持與批評,但當時出席的警政署督察室組長楊宗熙一律以「警察值勤應該符合一般社會大眾之觀感」來回應所有的質疑。

台權會作為人權公約施行監督聯盟(前兩公約施行監督聯盟)的秘書處,我們在2013年12月20日給警政署的公文,主要就是以已經具有國內法效力的三部聯合國核心人權公約:《公民與政治權利國際公約》、《經濟社會文化權利國際公約》(以下簡稱「經社文公約」)、《消除對婦女一切形式歧視公約》(以下簡稱CEDAW),及其施行法,論述繼元所提到的《警察人員儀容禮節及環境內務重點要求事項規定》(以下簡稱「事項規定」)中有關男女不同的頭髮要求,不但在複製有害於性別平等的刻板印象、並且規定本身已經構成明顯的直接歧視。

雖然有些性平委員認為,CEDAW所要保障的主體是生理特徵為女性的個人或群體,但基於各核心人權公約「相互關聯、相互依存、不可分割」,人權的保障不應拘泥於單一公約的限制,而應該跨公約地尋求對權利受侵害者最有利的解釋。比如負責監督經社文公約在各國落實的經濟社會文化委員會在2009年所公佈的第20號一般性意見就專門解釋經濟、社會和文化權利方面的不歧視,其中第20段就特別提到,經社文公約保證男女平等享有各項經濟、社會和文化權利,且自公約通過以來,以「性別」作為禁止的理由,在概念上已經發生了很大的變化,現在「性別」已經不僅僅包括生理特徵,還包括性別刻板印象、偏見、以及預期角色等等,都會構成對於平等享有經社文權利的障礙。

經社文委員會特別舉了「拒絕給予男人陪產假,也可能構成對男人的歧視」的例子。同樣的,我們也可以合理地推斷,如果經社文委員會瞭解到葉繼元案的始末與背景,也會基於同樣的理由認為,「僅因為男性員警留長髮不符合規定,但該規定卻容許女性可以留長髮,甚至台灣當局還因為這種複製性別刻板印象的規定而剝奪了留長髮男性員警的工作權,這根本上已嚴重構成對於男性員警的歧視,甚至明顯剝奪了其工作的權利。」

另一方面,我們在公文中主張,兩公約施行法與CEDAW施行法都有規定,任何不符合公約的法律、命令、及行政措施,都應在一定的期限內修改、廢止,甚至應該訂立新法保障公約所規範的基本人權[2]。這個「事項規定」充其量不過是個警政署內部頒訂的內部規則,其法規範的位階,比立法院所通過的施行法還要低,因此當時我們在公文中就要求警政署,應修改這個「要求事項」中所建立的性別刻板,並應取消所有針對葉繼元因性別歧視所施加之申誡處分,並恢復其應有的名譽與尊嚴。

這件事情其實不難落實,因為修改內規無須經過立法院高門檻的程序,只要警政署願意接受國際人權標準與「依施行法行政」,恐怕無須幾日即可以快速修改規定對內對外頒布施行。比如總統府就曾在2010年完成一次基於兩公約的內規修訂,快速地修改了《總統府總統侍從侍衛人員服裝購置要點》,將要點中的性別刻板印象相關規定刪除。總統府做得到,為何警政署不行?

後來,當時的警政署長王卓鈞就在2013年1月22日回了我們的文,其調性與記者會上督察室組長的說法一致,表示警察職務有特殊性、服裝儀容的規定跟性別歧視沒有關係。後來的後來,過了一年後的2014年1月10日,性別平等委員會與性平處召開了一場CEDAW法規檢視專案審查會議,由於跨性別倡議站的陳薇真有向性平會提出葉繼元案,因此當天會議第一案就是討論「警察人員儀容禮節及環境內務重點要求第1點第1款是否符合CEDAW規定?」當天警政署的會議資料又扯了一堆警察值勤是代表國家公權力,所以要符合一般社會大眾的觀感等等抽象空洞的說法,據說警政署的發言與書面資料[3],造成這場會議中委員間極大的爭議,甚至有委員表示,若這場會議的決議要為警政署背書,就不惜退席抗議。但我們從會議紀錄中看到的簡短決議,仍感到失落,因為這場基於人權與CEDAW的行政院層級的會議,仍無法改變警政署的內規,也無法拔除對於葉繼元那些以性別歧視作為理由的申誡懲處。

當天弱弱的會議紀錄決議表示:「有關警察人員儀容及制服之規定,請內政部參考各國對警察人員儀容要求之規範及性別友善工作環境之原則,併同檢視移民署、消防署等相關制服規定,並提內政部性平專案小組討論後,再提本專案小組討論。」除了行政院性平處這個要求「性別友善」的決議之外,後來我們發現勞動部性別工作平等會在2015年7月13日的第59次會議中,可能也有類似的決議,因此我們才會看到警政署因為受到來自行政院與勞動部外部委員會的壓力,不得不在2015年8月31日發了一個公文給葉繼元所屬的保安警察第二總隊,要求保二保障葉繼元的工作權,並提供「性別友善職場工作環境」。忽然之間,「性別友善」跟「社會大眾的觀感」一樣,都成為警政署用來迴避問題、推卸其應該「依法行政」的髒字,應該要依的法當然不是那個複製刻板印象的「事項規定」,而應該是憲法的平等原則、性別平等工作法、兩公約、以及CEDAW公約。

從2012年到2015年,繼元從一位只敢以口罩出席記者會的短髮男警,成長成為現在勇於以自身最舒適的長髮狀態,以真面貌對社會大眾清楚地論述其這三年來不斷遭制度打壓的受迫害經過,這就是典型的人權捍衛者的特質,勇敢、正直,不畏權威據理力爭捍衛自身的平等權與工作權。反觀警政署,這三年來只有貧乏到空洞且不攻自破的「社會觀感」立場,對這樣一個封閉頑固的機關,論理講人權顯得過於奢侈,猶如對著一道陳舊的拒馬讀詩。

葉繼元案在2015年底已經在保二的考績會遭到免職決定,並移送警政署等候批准,聲援的律師團、看不過去的公民團體在12月23日陪著繼元一起來到警政署前抗議,呼籲警政署不要忘記自己曾經發過公文希望「保障葉繼元的工作權及提供性別友善的職場環境」,但當警政署出面接律師訴狀的代表像個機器人一樣,臭臉一句話都不說就掉頭走人,背後警政署跑馬燈同時播送「落實兩公約 人權大步走」、「建立性別平等的幸福國度」等等虛偽到不行的政令宣導,我們其實也應該懂了。

於是我們發現,葉繼元的事情已不只是一個個案正義與否的問題,這更是一個可以突破警政署封閉性思考邏輯的破口,這已經不只是留不留長髮與性別歧視的議題,這更是一個應該把警方威權、不遵守法制人權的醜惡面貌,放在公眾社會面前檢視批評改革的良機。事實上,警政署不敢說的真心話在於,他們在乎的當然不是葉繼元可不可以留長髮,警政署高官以及葉教授人權委員更在乎的其實是,一旦此例一開,就會守不住一個事實,那就是警察也是人、也會思考、也會質疑長官命令、也會願意服從人權多元的價值、警察也需要尊嚴。

一旦葉繼元可以留長髮,就等於警察不合理的內規也必須跟著改變,如此一來,警界高層的權威就會一路潰敗。對於擁有這種想法的警界高層而言,警察對於社會大眾的觀感,當然不能是勇敢追求自主尊嚴的葉繼元,警察的社會期待,必須是324行政院血腥之夜那位沒有名字也找不到人的爆頭警察、必須是411超越憲法的中正一方仰寧、以及那位自稱人權但永遠站在威權那一方的人權委員葉毓蘭教授。

[1] 請參考2015年9月14日蘋果日報人間異語:男警堅持留長髮,樂當無性人。網址請見:http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20150914/690917/(link is external)
[2]
 比如兩公約施行法第8條規定:「各級政府機關應依兩公約規定之內容,檢討所主管之法令及行政措施,有不符兩公約規定者,應於本法施行後二年內,完成法令之制(訂)定、修正或廢止及行政措施之改進。」
[3]
 內政部警政署在2014年1月的CEDAW法規檢視專案會議中表示:「警察人員與國家係公法上之職務關係,基於國民對於公權力之付託,警察人員代表行使公權力,自應符合一般社會大眾之觀感........基於維護社會秩序、維持團體生活環境及符合目前社會大眾之觀感,遂行警察任務等公益需要,自應就員警儀容禮節及環境內務訂定規範。」