本文為2017年台權會志工培訓講題，邀請輔仁大學法律系姚孟昌老師、立法委員尤美女律師於3月7日至本會分享「從《難民地位公約》看台灣的《難民法》草案」，會後以側記報導的方式連載刊登。
記錄 / 施又熙（台權會實習生）
彙整 / 顏思妤（台權會辦公室主任）
台灣為何需要一部《難民法》？
《難民法》所要接納的範圍，包含有原本的政治難民，以及因為天災或戰爭所產生的難民，都是目前草案討論的議題。尤美女委員（以下簡稱尤委員）表示，儘管此刻台灣的《難民法》尚未通過，但早期台灣也處理過難民議題，當時台灣政府安置的是1970年代中南半島南北越戰爭的戰爭難民。當時台灣政府啟動「海漂專案」跟「仁德專案」，將越南難民營設置在澎湖的講美白沙灘，當時仍然在戒嚴時期，所以交由軍隊管理，可想而知是用隔離的方式，雖然是人道救援，但也是一種軍事管制的模式。
1987解嚴前夕，發生了一樁東崗慘案，有一艘非武裝的越南難民船漂流到小金門時，駐地守軍擔心是中共派來的以老弱婦孺偽裝，後面載有武裝軍隊的船隻，因此對該艘難民船開火，最後整艘船上的老弱婦孺無一倖免，當時這件事受到國際上的關注與批評。
近幾年台灣接觸到的都不是大型的難民潮，而是比較零星的案例，特別是遣返尋求庇護者的爭議案例，例如2014年過境台灣欲轉往他國尋求庇護的庫德族人、2015年尋求政治庇護的中國訪民，以及2016年初受到中國公安迫害的訪民等等，這些案例也都顯示出台灣為何需要一部《難民法》。
推動《難民法》，2005年以來的現在進行式
《難民法》草案在2016年出委員會，但是截至目前為止都還沒有辦法排入二、三讀，所以還未生效。《難民法》從2005年開始推動一路至今已經12年，過去因為草案裡提及難民的定義，必須是直接逃難來到我國，不能經由第三國轉來，可以理解在這樣的條件下，最多的潛在難民會是來自中國，這就牽涉到兩國論的立場而爭論不休，12年來不斷受到阻擋，皆是因為這樣的緣故。
去年（2016）為了避免這樣的事件重演，讓《難民法》立法進度停滯，因此決定將中國難民獨立出來，也就是《台灣地區與大陸地區人民關係條例》第17條與《香港澳門關係條例》第18條提及中國難民的部分。《台灣地區與大陸地區人民關係條例》第17條指出，大陸地區人民因種族、宗教、國籍、性別、性傾向、性別認同、屬於特定社會團體或持特定政治意見，離開大陸地區或其原居國，且有充分正當理由恐懼受迫害之具體事實及立即危險，或因該恐懼而不願返回該國者，得向內政部申請難民認定。其申請難民之方法、程序等事項準用《難民法》相關規定；《香港澳門關係條例》第18條所提及的內容相仿，僅將對象改為香港澳門地區人民。目前《台灣地區與大陸地區人民關係條例》第17條也已經出委員會，而《香港澳門關係條例》第18條尚未排入委員會議程。
尤委員表示，原先提出的《難民法》草案第3條為「外國人或無國籍人，因種族、宗教、國籍、性別、性傾向、性別認同、屬於特定社會團體或持特定政治意見，離開其原國籍國或原居住國，且有充分正當理由恐懼受迫害，致不能受該國之保護或因該恐懼而不願返回該國者，得向我國申請難民認定。」，其中的性別、性傾向、性別認同這三項是與行政院版本最大的差異。會將性別議題放進《難民法》之中，主要是參考了《關於難民婦女保護指導原則》、《有關因性別相關因素遭迫害之保護指導原則》與《第九號針對性傾向及性別認同之難民保護指導原則》。
世界上仍然有許多國家對於同性戀者採取嚴峻的刑罰，在中國的男女性別議題也引發許多爭議，像是由一群女性所發起的公車反性騷擾活動，結果這些女性被以「滋事罪」逮捕。更諷刺的是，她們主張反公車性騷擾，結果中國當局將她們判刑後送入男牢服刑；也曾有電影取自真實案例，在中東地區的女性反抗軍被逮捕後，遭受慘無人道的酷刑，先性侵使其懷孕，並禁止墮胎令其產子之後將嬰兒溺斃，然後再次性侵他們，周而復始的酷刑。這樣的案例中，有一部份是爭取女權，無法一體適用於政治迫害的條件，但聯合國相當關注因為性別議題而遭受迫害的案例，這也是之所以參考上述三大原則、將性別議題納入《難民法》的主要原因。
在內政委員會裡的角力
審查《難民法》草案條文的過程中，行政部門認為，台灣訂定《難民法》，不需要超前於世界的趨勢，其他國家的《難民法》並沒有加入性別議題，所以主張我國不該將此條文放入做「超前立法」。2016年，為了要讓《難民法》可以出委員會，因此不得不同意將性別議題改列入施行細則中。
後來通過初審的第3條草案條文如下：
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第3條條文 |
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外國人或無國籍人，因戰爭或大規模自然災害被迫離開其原國籍國或原居住國，致不能在該國生活或受該國保護者，得向我國申請難民認定。 外國人或無國籍人，因種族、宗教、國籍、屬於特定社會團體或持特定政治意見，離開其原國籍國或原居住國，且有充分正當理由恐懼受迫害，致不能受該國之保護或因該恐懼而不願返回該國者，得向我國申請難民認定。 外國人有前二項所定事由，且具有二個以上國籍者，以有充分正當理由不能在各該國籍國生活或受各該國籍國保護者，或恐懼受迫害，致不能受各該國籍國之保護，或因該恐懼而不願返回各該國籍國者為限。 申請人依前三項規定向我國申請難民認定者，主管機關得先向聯合國難民事務高級專員辦事處請求協助認定，或透過聯合國難民事務高級專員辦事處轉介。
通過附帶決議： 「難民法」之施行細則中，應考量對於第三條之「特定社會團體」之認定，包含性別、性傾向、性別認同等。 |
審查當時引發另一場爭論的第5條條文：
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尤美女版 |
理由 |
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主管機關接獲難民認定之申請後，應依難民定義及要件進行實質審查，並於六個月內作成決定。必要時，得延長一次，並通知申請人。 |
按聯合國難民署之標準程序，即使申請者明顯不符合難民定義仍須由專門獨立之委員會加以審查，不得逕由行政機關程序性質之初步審查而不予受理。 |
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行政部門版 |
理由 |
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主管機關接獲難民認定之申請後，應先經初步審查，其顯非屬第3條第1項、第2項所定情形者，依相關規定處理或強制出國。 經依前項規定初步審查後，認應 予受理者，主管機關應邀集相關機關代表、專家、學者及其他社會公正人士召開審查會，並於六個月內作成決定。必要時，得延長一次，並通知申請人。 |
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審查當時引發另一場爭論的第10條：
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第10條條文 |
尤版的看法 |
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外國人或無國籍人申請難民認定，有下列各款情形之一者，得不予許可： 一、曾從事國際條約或協定所規定之侵略罪、戰爭罪、滅絕種族罪或違反人道罪。 二、已受其他國家或原國籍國保護。 三、曾途經或來自可受理難民申請之第三國。 四、有危害我國利益、公共安全或公共秩序之虞。 五、曾有重大非政治性犯罪紀錄或曾遭拒絕入國、限期令其出國或強制驅逐出國。但犯罪紀錄係當次未經許可入國者，不在此限。 六、原申請事由已消失。 前項不予許可之決定，主管機關應以申請人理解之語言文字作成處分書送達申請人並敘明理由。 第1項第3款所稱可受理難民申請之第三國，由主管機關公告之。 |
1.與台灣直航國不多又是海島國家，不能途經第三國的限制太嚴。 2.第四款給行政機關太大的裁量權
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行政部門的看法 |
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1.台灣處理難民事務未成熟 2.現有社福資源是否能負荷 3.對台灣社會的衝擊 4.初始階段先保守，之後再視情況修法開放。
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尤委員指出，這樣的初步審查不合宜。同時，台灣是一個海島國家，沒有與其他國境相連，難民幾乎都是來自第三國，如果這個第三國本身有受理難民申請，就可以讓我國順理成章不接受該難民的申請，如果採用此版本，最後結果就是將所有難民拒於門外。當時，行政單位提出加拿大、法國等國的版本中，也有類似的規範，行政部門進一步主張，這是國內第一次要通過《難民法》，國內對於難民的接納與處理，其實仍然相當陌生，倘若一開始就將《難民法》設定得寬鬆，恐怕後續會有很多問題要處理，如政府無法吸納過多的難民，國民也無法好好接納。行政部門所提的如同德國現在的景況，起初歐洲難民潮開始的時候，整個歐盟袖手旁觀，只有德國總理梅克爾接納所有的難民，所以嘗試各種方法希望提高國民的願意，甚至讓每一個社區每一戶家庭都可以接納難民，並且提供難民教育訓練例如學習德語等等，是一種融入式的接納，一直到耶誕節的節慶活動中，發生性侵事件，導致目前德國國內對於難民的反彈情緒。
通過《難民法》，不是最後一哩路
尤委員語重心長地表示，難民議題含括不僅是同理心與慈悲心，這是屬於人性中較為高超良善的一面，但是人性有各種不同的面相，一旦事件發生加上媒體大幅報導，人性的另一面會被激發出來，一如在台灣推動廢死多年，在發生了小燈泡事件後，支持廢死的人就被無限上綱地指責。然而，立法院內並沒有廢死的法案，只有尤立委提出《赦免法》，但處於情緒高點的社會大眾卻將《赦免法》與廢死連結，展開輿論的攻訐，貼上舉凡連署尤委員版《赦免法》的即是支持廢死的標籤。尤委員曾經在半夜11點半接到抗議電話，溝通許久無效只好告訴對方，如果對方真的這麼重視人權，就不該在三更半夜打電話來，掛掉電話之後，對方立刻傳來了小燈泡斷頭的照片。從前述的例子中，台灣社會的反應以及媒體嗜血聳動的報導可知，如果未來《難民法》三讀通過，對社會大眾的倡議和說理，會是一項長期的課題。
在許多的考量之下，最後初審通過的第5條條文為：
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第5條條文 |
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主管機關接獲難民認定之申請後，應先經初步審查，其顯非屬第3條第1項、第2項所定情形者，依相關規定處理或強制出國。 經依前項規定初步審查後，認應予受理者，主管機關應邀集相關機關代表、專家、學者及其他社會公正人士召開審查會，並於六個月內作成決定。必要時，得延長一次，並通知申請人。
通過附帶決議： 尤美女委員版本第16條至第20條，請行政院在訂定施行細則時，予以參考。 注:包含保障申訴權、審查申訴委員會的組成、申請難民認定與申訴的翻譯協助、暫緩執行限期出境之要件。 |
最後為了維護難民的權益，也有《難民法》行政處分救濟條文：
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第14條第2項 依前項規定撤銷或廢止許可者，主管機關應以申請人理解之語言文字作成處分書送達申請人，並載明主旨、事實、理由、法令依據、不服該決定之救濟方法、期間及其受理機關。
通過附帶決議： 主管機關初步審查時，應注意以申請人理解之語言、文字作成申請表格、提供翻譯協助。 |
《訴願法》第18條 自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。
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