【活動側記】2020/12/1 人權小蜜蜂志工培訓：倡議策略I 立院運作方式（下篇）

文/台權會志工石楚芸、高一騰

台權會小蜜蜂培訓之倡議策略共有三期：
第一期: 立院運作的方式，邀請到陳中寧國會助理來介紹立院運作的方式以及有哪些倡議策略可以行使。
第二期：NGO會採取的倡議策略，由台權會南部辦公室主任林彤，介紹包括台權會在內的NGO會採取的倡議策略。
第三期：會以創新的方式談倡議策略的類別，以編劇家詹傑為例，他如何在編劇時融入自己有關注的議題。

處理問題一定要修法？

社群團體需要倡議時可以思考如何適當的使用立委，立委好比一個槓桿，幫助政府與民眾間的協調更為順利。處理議題總共有三種途徑可以選擇：

「修/立法」：最嚴謹且最有效的，但也是最耗時的途徑，需要多位立委支持才能構成。
「協調會」：用以加速行政程序，委員會可以直接找部會、團體、陳情人會晤，可以處理有模糊空間的法規。個案經常會走協調會的途徑，比如有移民因特殊原因需要加速程序取得居留證，或是有個案來台簽證過期，卻又因不可抗因素不得即時返原生國。又或是文化資產這一類別的議案就適合以協調途徑處理，可以由委員會請企業和陳情人出面協調。協調會不能突破法規，但是可以行一些程序上的「方便」，總體來說失敗率不低，但也有成功的例子。協調會也是國會助理較有發揮空間的途徑，因為委員並不會對每件陳情案都會有興趣，而助理卻必須了解每份議案。協調會本身不公開處理，助理會爭得委員同意，在委員沒辦法親自現身主持協調會時，便由助理召開、處理。
案例1：有關聖約翰科技大學未發給教師本薪及學術研究家給，涉違反教師待遇條例一案，本部處理情形復如說命，請查照。
找教育部來一同開協調會，現場要求教育部給予承諾。教育報要求校方在2020年09月02日前要支薪，否則要開罰。此法案處理過程較為明確，因為法規清楚，校方有錯，所以協調會的目的是要教育部給予承諾並再一次申明錯誤與其後相關的動作。
「預算提案」：可倡議的方式包括「刪預算」、「凍結預算」、「主決議預算」，簡言之透過增加附帶條例，讓倡議立委達到一定程度的目的，但不能增加預算。
1. 「預算凍結」案例1：第4目「終生教育」第1節「終生教育行政及督導」03推行家庭教育，原則292,000千元，提案凍結2,000千元，俟向立法院教育及文化委員會提交前面報告後，始得動支。
  最近11月的單親媽媽勒斃小孩處以死刑訴訟案，透過預算提案，向教育部要求加強其家庭教育中心的人力，以達到真正幫助瀕臨危機的家庭，如此案中的單親母親。之所以不是向衛福部提出要求，是因為就此案來說，要進到衛福部還必須透過一些途徑，例如已有通報兒虐專線、有弱勢處境證明等，而以此案來說，提案是基於透過家庭教育的基礎去達到實質的支援。
2. 「預算凍結」案例2：國立臺灣圖書館作業基金—勞務成本—服務成本—服務費用原則78,133千元，提案凍結7,000千元，俟向立法院教育及文化委員會提交書面報告後，始得動支。
  2020年10月14日，台電在教育部規管的陽明山中山樓舉辦聯合婚禮，卻因漏水被迫停辦，改吃便當。中山樓為市定為古蹟，由此事件可見其維護的程度仍需加強。陳中寧講師解釋道，用一事件帶出其認為部會應該改善的地方，是寫預算提案的手段之一。
  小補充：立法院的預算書全是以「千」元作單位。
  在現實情況中，預算案也是國會助理較有發揮空間的途徑，因為預算案數龐大，委員單獨一人較難每一案子都全盤掌握，對於案子內容的資訊掌握就落在助理的身上，也讓助理在審議的過程中佔更重要的意見角色。預算提案上，助理只要爭得委員同意，就可以在提案項目上寫自己感興趣的議題。
  「預算主決議」案例1：青少年自殺率上升，為全球性現象，加強校園自殺防治刻不容緩。現國立大學依⟪學生輔導法⟫1200人標準所聘任之專業輔導人力，仍有7校未補。無論國立、私立大學專業輔導人力，應即刻補滿，以滿足法律最低標準。另，鑒於有自殺意圖者; 依約僅2成會尋求專業協助，多數仍會諮詢親朋好友，校園應擴大「自殺防治守門人」訓練，納入學生受訓。於學生陷入自殺相關情節時，能具備及早覺察，轉介協助之能力。

預算凍結與預算主決議的差別在於，前者是先要求部會達成某件事，才准許其使用這筆預算，所以約束力較強。預算主決議沒有限制部會使用該筆預算，只是單純提出要求，所以約束力較弱。委員會分配哪些議案該以預算凍結處理，哪些適合主決議。

議題怎麼來？沒有長腳的議題，立委辦公室也很缺法案

公民監督聯盟（公督盟）會評鑑每個委員的院會出席率、委員會出席率、質詢率、法案與預算審查率，所以各立委會有業績壓力，有時候會缺法好的法案。如果沒有被動提案進到立委辦公室，就必須主動去找議題。有些提案則是難以令立委判別怎麼質詢，比如中央研究院的預算案，因為提案全都是研究導向，是該質詢其研究做不好？還是該完全放行？另外，也有情況是委員關心的領域缺乏好的素材，又或是進來的議題需要具備更高的專業。

議題通常來自以下7種途徑：

立委在該領域有足夠的專業
調資料：委員可以以自己辦公室的名義與與部會調資料，要求審閱某些統計資料、報告。所以如果有需求，社群團體也可以請立委幫忙向部會調資料。
民眾反映：通常從民眾打進來的電話得知輿情，這可以幫助立委清楚社會實際遇到的困境，有時候是規定與現實出現程序上窒礙難行的狀況。例如「文書驗證制度議案」，起因是國外醫療相關文件需經公據程序才能在台灣具法律效益，海外台民必須先在國外地方法院公證，再到台灣外館公證。但在COVID-19疫情初期，有在美台民眾就遇到美國公證處全都關門，無法進行公證。
再比如曾經遭到爭議的「機車檢舉改勸導事件」，其實起因是因為有民眾打電話抱怨說，他的機車是停在自家樓下，就算擋也是擋自己家的門口，卻屢遭違規停車檢舉。而立委認為，違規停車本就是因為阻擋別人通路才成立，但這位民眾擋住的是自己家，似乎不該是公權力需要處罰的對象。
團體、專家意見：有些議題需要專家意見，例如先前的火箭博士吳宗信教授主動來立委黃國昌辦公室，希望能討論火箭相關的議題，提供意見，這就是屬於「太空法」的範疇。有時也會有倡議關體或是公協會（產業團體）來提供意見，邀約拜會，比如「運動彩卷發行條例」。
政府機關：中央、地方政府或是中央部會的某部門，有時會有一些尚未成熟到可以進到部會討論的想法可以提供給立委。又或是部門的提案沒有得到其他部門支持，便會來遊說立委提案。
國外立法例：當國外做了一些重大的立法決策，台灣想跟進，就會形成一個議案。陳中寧講師就曾經遇過一個個案，新穎配偶在台配偶過世後無法保留自己的居留身份，當時修法是說他的配偶可以保留，但是必須在一定期限內去做延續，那個案遇到的狀況是台配偶過世後，剛好住院，錯過延期的時間，就失去配偶身份，又因為配偶過世，無法再以依親的身份再來台灣一次，陳中寧講師有幫助這位個案去協調，也有想提過法案修改一些程序問題，但是發現實在過於難改，只好暫時擱置，因為不曉得怎麼去界定如此為個案的身份，因為這位個案屬於「依親來台身份延續」這一身份，但當依附親屬已經不在了，要怎麼讓他擁有來台灣重新申請居留的身份？
重大新聞：當國際發生重大事件或是新聞，也會成為一個有力的議案。
特殊情況—個案陳情：偶爾也會碰到特殊個案陳情，陳中寧講師就曾經遇過，有位新穎配偶在台配過世後，因為住院，錯過可以延續自己在台居留的配偶身份的期限。當時法律規定，在台配偶過世後，新穎配偶可以延續自己的配偶身份，但必須在期限內完成。而個案錯過期限後，因為台配偶已經離世，個案無法再以依親的方式來台，得由立委幫助個案協調。陳中寧講師當時希望提案修法，但是卻無法釐清像是這種個案在台配偶離世後該以什麼身份被定義，當可依附親屬離世後，要怎麼讓他擁有來台灣重新拘留的身份？

議題彙整之後，立委可以呈現的方法有：

質詢
記者會
預算提案
院會臨提：在院會可以當場提案，但同樣需經過15人連署同意，雖效力不明確，但可以給行政院施壓，經由連署提案向行政院提出要求。

提案後的結果會有：

立法：困難度較高
政策採納
行政部門的釐清或承諾

提案時會考慮什麼？

提案內容是否有說服力？（法理、科學證據、符合實務）
跟既有法律的關係（競合、適用、定義），如果定義不清楚的法案難以通過委員會審核。
法律的體例、原則（中央法規標準法），又體例為法律固定的寫法、格式。
提案的政治效應：例如近期傳出故宮要被整併到文化部底下，其會牽涉到的就不只是組織改換的問題，也有政治範疇，尤其是故宮可能會被改名，會影響到國民黨，所以必須考量他其後續的政治效應。
能不能被落實：有些提案內容寫得完整、漂亮，目標崇高，但卻沒有實施的手段，提案實際用處極低，也會被駁回。
會不會引發民怨（被網友罵翻）：如上訴違規停車案例便引發了民怨，所以提案也會考量到提案會有的爭議程度。
選區民眾/支持者意見：區立委必須考量這一點。

法律限制提案如何撰寫—立委助理須知

比如中央法規標準法第2條、第8條、第13條
第 2 條：法律得定名為法、律、條例或通則。
第8條：法規條文應分條書寫，冠以「第某條」字樣，並得分為項、款、目。項不冠數字，空二字書寫，款冠以一、二、三等數字，目冠以（一）、（二）、（三）等數字，並應加具標點符號。前項所定之目再細分者，冠以１、２、３等數字，並稱為第某目之１、２、３。
第 13 條：法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第三日起發生效力。

有些法規會限制特定提案

財政紀律法第7條
各級政府及立法關制（訂）定或修正法律、法規或自治法規時，不得增訂固定經費額度或比率保障，或將政府既有收入已成立基金方式限定專款專用。
財政紀律法的出現是為了規範早期立委不負責之行為，當時有立委會提出政府每年必須分配一定的基金給某項目來偷渡國庫，所以就有了財政紀律第7條的產生。
中央行政機關組織基準法第29條：部之總數以十四個為限
第29條規定了政府部會的總數，這也是為什麼有些似乎被需求的部會無法成立的原因，因為有上限，所以除非去整併或是改組，否則無法成立新的部會。

立委提案的現實層面

案例1：教師法
當時有教師法相關的法案，人本基金會、全國教育產業總工會、校長、學生團體等不同團體都有拜訪委員，表示意見，討論激烈。
案例2：跟騷法（跟蹤騷擾行為防制相關法制立法）
政府單位希望保留此法立案，有幾個原因：
1. 人力、預算問題：因為根據110報案系統，在尚未立法時，跟蹤騷擾相關案件，一年就有7,600至8,000件，警政署恐立法後案數會在激增，警察基層人力不足，會應接不暇。
2. 定義太模糊不易認定：行政部門的立場是，跟騷法草案有包含非實體尾隨，如無聲電話、持續傳簡訊，都會被視為騷擾，但無聲電話響幾次、簡訊傳幾封才算是騷擾？這會造成警察實際執法時難以界定的多種狀況。
3. 其他法律之競合：警政署認為跟騷法與性騷三法有競合。
案例3：唱卡拉OK恐挨告？不同團體意見相互爭執的案例
1. 有些社區中心設有卡拉OK機，卡拉OK機雖本身就配有歌曲清單，但長青們若想灌新歌，就會自己拿USB灌無版權之新歌進到機器中，也就是盜版播放，而盜版在台灣屬於刑法，當作偷竊處理，這與美國有關，過去台灣有許多錄影帶店去盜版美國電影，美國便要求台灣把侵權和盜版納入刑罰。所以有版權協會發文威脅地方長青，若繼續這類行為，就要將他們「抓去關」，長青便去找立委請求修法。立委同情長青，覺得長青不過是想唱歌作樂，因此想擬修著作權法，若是在卡拉OK機中灌入新歌曲的行為可以免刑罰，換以民事賠償：
  「第37條第6項第5款：提供公眾使用之非營利場所，為促進民眾身心健康目的而重製著作於電腦伴唱機者，不負有刑事責任。
  第69條之1：音樂著作經授權錄製成錄音著作滿六個月，欲利用該音樂著作重製於電腦伴唱機者，經申請著作權專責機關許可「強制授權」，並給付使用報酬後，得利用該音樂著作，另行重製及散布。」
  沒想到這一提案惹怒樂壇，認為這一提案侵犯音樂人的權益。後有社區、縣市願意補助長青購買新歌版權，但卻不是每一個歌曲都買得到版權，因為有些版權公司只願意獨家授權某些歌給特定卡拉OK廠牌。
  陳中寧講師說道，在這一案中，起因很簡單，立意也很簡單，立委也只是在這類案件中提出去刑罰化，只需民眾提出民事賠償即可，但卻沒想到背後會牽扯到這麼深的利益糾葛，樂壇的抵抗雖有其理由，但細想長青會聽的歌曲其實也只有特定音樂人會受到波及，有趣的是，抵觸這一提案的樂壇人似乎都非長青平時會點播的歌手。所以一個案件中，到底實際會影響的範疇會多大？沒有一個立委能夠百分之百確定。反觀對於不同團體來說，也可仔細思考，每一案件對自己的利益究竟有否實質損害？
案例4：空污法修法，500司機受到威脅-不小心被遺漏的社群團體
空污法修正案於2018年6月25日三讀通過，卻遭500司機集結環署抗議。當初提案的立意是要加嚴老車（主要是10年以上）排放標準，但是當時沒有人想到有這麼一群人—是原本在車行載運的卡車司機，為了多賺一些錢，所以存錢許久購入二手車打算獨立作業，而這些二手車有許多都已經超過10年以上，空污法一通過幾乎是斷了他們的生路，因為二手車在空污法規底下很有可能不能上路。
陳中寧講師提到，這個實際的案例讓他印象深刻，作為立委，他們有責任在一開始提案的時候就要預先想到會涉及到的各個社群團體，但是真的就是有些人，因為立委生活經驗受限，所以很遺憾地被遺漏了，這也是現實中會遇到的問題。

總結社群團體可使用立委的方式

團體立委造成影響的手段法律提案/預算提案/質詢/協調會法律案（通過一讀）/修正動議（審議時提出）/附帶決議（審議時提出）

妥協也是一門藝術

一部法案很可能遇到不同團體的意見，或來自政府機關的意見，不同政府機關之間也會產生不同意見，所以在立法院的審議很講求折衷跟妥協。比如上訴聖約翰大學欠薪一案，對老師作為陳情人的立場而言，只要達到訴求就算是結案了，但是就立委的立場來說，未來與教育部依然會有需要合作的機會，所以即便被提告的是部會底下的相關機構，立委依然是以邀請部會「幫忙」的態度來進行協商，不能將立場踩在最硬。

可以監督立法院的網上資源

立法院全球資訊網https://www.ly.gov.tw/Home/Index.aspx

分周預報表：每週五15:00更新。對於一些希望委員當場提出修正動議的團體或是民眾來說，必須要先看分週預報表知道議程，才能遊說立委幫忙。
議案整合暨綜合查詢系統：看一讀和二讀的案子。以團體來說，可以關注的是一讀的案子是否與自身關心的議題相關。
議事暨公報管理系統：檢閱歷史用。

立法院國會圖書館https://npl.ly.gov.tw/do/www/homePage

立法院法律提案及進度系統：法案進展程度
立法院法律系統：可以查閱不同版本法律和立法沿革，並且會附上該立法版本的沿革過程。
立法院預決算知識庫：預決算相關資訊，如預算書、決算書，其討論過程等都詳細列出。
立法委員問政專輯：可以看到每位立委的基本資料、問政成果、問政統計。

問答時間

Q1：若想找立委協助，應該找負責該領域的立委還是選區立委？

看情況，如果議題較具通則性，則應找有相關專業背景的立委，因為委員若不具備其專業知識，對於提案也未必會有幫助; 若議題較具個案性，比如路燈不亮，則可以找選區立委。

Q2：剛剛提及跟騷法因為難以執行所以無法過審，那既有的性騷擾防治法實際是怎麼執行的？

不清楚，因為性騷擾是由性平會去認定，而性平委員的判定過程是機密資料，但基本上性騷擾和性騷擾防治法需要時間開會判定，如若換由警察開會處理，並不是很切實際的辦法，最後依然還是會由警察個別判定這一案例是否屬於跟蹤騷擾。

Q3：立委與議員會合作嗎？

會，基本上立委與議員都會做搭配，因為當議員覺得某一案子需要經由中央處理，就會尋求委員協助，通常同黨的都會合作。陳中寧講師也補充到，六都之外的議員都沒有特別撥出助理費的款項，基本上不會有助理，所以碰到某些比較大的議題就會需要立委協助。

另外，如果案子牽涉到地方政府和中央政府，就會以協調會的方式邀請中央、地方互相溝通、釐清，因為立委執行上不會以預算或是質詢的方式對待地方政府。

Q4：做國會助理的能力要求？

因為新媒體的興起，國會會希望吸納的人才具有多媒體能力，比如影片剪接或是後製。但基本上，最核心的還是「文字書寫的能力」，委員一週有三次委員會，每次都需要質詢，助理便需要幫委員會準備質詢資料，現在時常碰到的狀況是，該人才具有蒐集資料的能力，但彙整不出易懂並讓委員能夠發揮的文稿。委員因為行程緊迫，對議案內容更為了解的助理就必須整理出質詢重點，文稿必須清楚且讓委員容易吸收，否則會影響到委員在質詢時的發揮。

陳中寧講師說，反而是法律知識和業務熟悉度都可以慢慢累積，而就他遇到過的人和經驗來談，文字能力是最難累積的。累積的方式包括多讀報章，並且可以嘗試做特定議題的「讀者投書」，累積到一定的程度，對於申請國會助理會是可信的相關作品。

Q5：六都外的立委和議員真的沒有配助理？

陳中寧講師記憶中，除了六都有編助理費外，其他縣市並只有給一筆額度極低的預算給委、議員使用。

Q6：國會助理（委員）與服務處助理（議員）的差別？

服務處需要具備的能力與國助不同，需要會與選民交涉（參加各種活動）、語言能力（台語、客語、原住民語？）、耐心等等。