恐危害言論自由的數位通訊傳播法

就當是危言聳聽吧,但NCC日前送行政院會審查的「數位通訊傳播法」草案確實可能危害了網路上的言論自由。

幾天前,NCC接連發了兩篇新聞稿,內容中皆觸及了「數位通訊傳播法」草案。NCC在新聞稿中指出,這部依網路治理(Internet Governance)精神而擬定的法案,將能建構多元、自由、平等、開放的環境。

NCC言之鑿鑿,但真是如此嗎?

這部規範了數位通訊傳播服務的法案,對所有網路使用者來說都至關緊要。因為法案中所謂的「數位通訊傳播服務提供者」,一般認為至少包含了電信業者,以及Facebook、Google、YAHOO、PCHOME等內容服務提供者。在這部法案中,NCC試圖規範這些服務提供者對其平台上內容的管理方式。

這樣一部影響廣泛的法案,NCC卻在送行政院版本的第15-17條中,對這些服務提供者的免責時機進行了相對嚴苛的規範,而我們認為,那樣的規定恐會大幅侵害人民的言論自由。

以該法的第15條為例,該條文的內容如下:

第十五條 數位通訊傳播服務提供者對於第三人為供他人使用而儲存之資訊,於符合下列情形之一時,不負賠償責任:

一、不知有違法行為或資訊,且於他人請求損害賠償時,就所顯示之事實或情況,亦不能辨別該行為或資訊為違法。 
二、於知悉行為或資訊為違法後,立即移除資訊或使他人無法接取之。

前項第三人如受數位通訊傳播服務提供者之指揮監督,不適用前項規定。

NCC在第15條第2款中,要求服務提供者在「知悉」行為或資訊違法後,要立即移除或使他人無法接取,方能免責。但問題是,服務提供者並非法院,要從何「知悉」某資訊違不違法呢?NCC是希望服務提供者「自行判斷」嗎?倘若不是,法規何不寫明?在當前的含糊用語下,誰能擔保服務提供者不會為了避免未來可能的糾紛或責任,而先行對資訊進行過度審查?而如此一來,第13條所說的服務提供者對他人資訊「不負監督或審查責任」,豈非徒具虛文?

類似的說法,也出現在第16條第3款:

第十六條 提供前二條以外服務之數位通訊傳播服務提供者,有下列情形者,對其使用者之侵權行為,不負賠償責任:
一、所傳輸之資訊係由使用者所發動或請求。 
二、未改變使用者存取之資訊。 
三、經權利人通知或知悉其使用者涉有侵權行為後,立即移除或使他人無法接取涉有侵權之內容或相關資訊,或為其他適當之處置。 

但第16條的問題更嚴重,原因是這裡出現了類似「通知並移除(notice and takedown)」的安全港(safe harbor)條款。這個規定所造成的危害,也許透過以下這個簡單的例子,可以更容易被理解:

小強是一個服務提供者,而小明在小強提供的服務上,張貼了一則與小花有關的內容,小花發現後覺得不妥,所以要求小強移除。

類似小強、小明、小花這樣的案例,幾乎所有網路使用者都曾耳聞或經歷。然而按當前的草案內容,我們會發現,小強若要免責於小明張貼的內容,他必須在接到小花的請求後,立即移除內容才行。而一旦我們把小強、小花分別代換成Facebook、蔡英文,難道其中的問題還不嚴重嗎?

所以我們想請問NCC,縱然法案也設想了事後「司法」救濟的可能(第17條),但這類移除迅速,救濟繁瑣的「通知並移除」機制,真的適合管理網路內容嗎?我們不都心知肚明,多數希望移除內容的人,無非只求避個當下的風頭嗎? 

數位通訊傳播和過往通訊傳播最大的差別之一,即在於數位通訊傳播幾乎悉數仰賴所謂「中間人(Intermediary)」(中間人當然也包含了這部法案中所謂的「數位通訊傳播服務提供者」)所提供的服務進行。而眼前的事實是,這些中間人多半是由決斷過程不透明,難以被咎責的私人機構或企業組成。

中間人自然有其該負的責任,好比它應有清楚公開的內容政策、應在限制內容前後知會用戶、應在限制內容時最小化對言論自由造成的傷害、甚至更應發佈它們自己的透明報告等,這都是政府可要求中間人改善的。但政府不該強化中間人主動審查內容的動機(即使政府宣稱這並非義務),甚至使中間人為避免糾紛,而積極移除內容,這都將危害人民所享有的言論自由。

中間人的責任早已是國際社會有過大量討論的議題。聯合國言論自由特別報告員亦早在2011年即曾有聲明表示,中間人不應被要求對用戶產生的內容進行審查,且連帶地,多數「通知並移除」的機制也不應被繼續沿用。在那之後幾年,國際社會持續討論替代方案,最終才出現了NCC在草案說明中反覆提及的「馬尼拉原則(Manila Principle)」。但諷刺的是,從NCC現有的草案內容來看,要求中間人須有司法機關的命令方能移除內容的馬尼拉原則,不過是淪為裝點門面的詞語。

不可否認,試圖在申訴人的權利、用戶的言論自由、以及中間人或司法機關的資源負擔三者間衡平並不容易,它會需要一套精密設計的機制。畢竟若因訴求司法機關的命令,而導致申訴不易或被忽視,或造成司法資源過度浪費,都不會是解決這個人權議題的良方。但無論如何,如NCC當前端出的草案這般,大幅側重申訴的重要性,卻刻意無視該制度現實上可能遭濫用的負面影響,恐怕只會導致糟糕的後果。

我們呼籲NCC及行政院應正視相關國際標準的細緻討論,重新檢討數位通訊傳播法的相關條文,莫讓其成為數位時代的基本惡法。

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