台灣性別人權考核紀實：CEDAW第二次國際審查

（本文刊登於「性別平等教育季刊 NO.68」）

今年（2014）六月26日上午，約莫10點左右，在台北公務人力發展中心福華國際文教會館的一間小小方形教室裡，正準備召開一場應該要被重視、但卻不被政府與社會大眾所關注的記者會，主題有點冗長：「消除對婦女一切形式歧視公約（CEDAW）中華民國（台灣）第2次國家報告審查委員會公布總結意見與建議（Concluding Observations）」[1]，若非有一點台灣性別主流化脈絡以及國際人權機制的背景知識，大概無法理解這場記者會的目的是什麼。

或許因為這個理由，前往採訪的記者極少。但主辦這場記者會的行政院性別平等處[2]也難辭其咎，因為顯然主辦單位並沒有扮演好與社會大眾對話，以及會前積極宣傳和擴大民眾參與的基本工作。出席參與記者會者，有備受禮遇出席記者會但在前三天（6/23～6/25）審查對話過程都缺席的各國駐台使節、幾位很晚近才組成的「國外專家審查秘書處諮詢委員」[3]。記者會主持人為行政院政務委員馮燕，事實上她也是這次CEDAW國際審查台灣政府代表團的團長，但這位團長除了23日開幕致詞唸了一段發言稿之外，其他關鍵的對話過程也是缺席的。

但無論如何，政委兼團長主持這場會議，也象徵她代表台灣政府從五位CEDAW國際人權專家委員[4]手中，接下這份經過多次程序與三天密集審查後所集結的「消除對婦女一切形式歧視公約（CEDAW）中華民國（臺灣）第2次國家報告審查委員會總結意見與建議」[5]。相較於2013年3月1日的兩公約初次國家報告國際審查結論性意見公佈記者會，是由法務部政務次長陳明堂代表台灣政府承接審查結果與文件，2014年CEDAW審查的政府代表層級是提高了。但是，不管是政委還是部會次長，都不如由行政院長來承接重要之人權審查結果，來得具有代表性。

整場結論性意見公佈記者會裡，最投入、也最期待這份文件的人，莫過於各領域的非政府組織工作者了。這群為公民社會性別議題與人權情況把關的工作者們，從最初的撰寫「影子/平行/替代報告」（Shadow report, Parallel report, or Alternative report）[6]、回應專家所提出的「議題清單」（List of Issues）[7]、一直到參與策略會議向性平處爭取審查程序正義、協調確認彼此對話的議題、乃至臨場的沙盤推演、第一天對話後的檢討與進一步將資訊提供給專家委員們。上述每一步每個環節，NGO工作者們無不希望所提供的第一手資料與論述，可以說服專家委員們理解台灣的性別人權問題出在哪裡，以及如何透過某種政策措施與修法來改善人權情況，並進而寫入最後的「審查委員會公布總結意見與建議」。以筆者親身的感受而言，這就像參與一場漫長的開放性考試後，終於可以聽取五位考官所公佈的「成績」。

但事實上，這五位專家們所公佈的「成績」，其實是打給6月24日有超過200位參與對話的五院及其他機關的政府官員[8]，乃至整個台灣政府過去五年在性別人權的表現與作為。但除了馮燕政委與擔任議事工作的行政院性平處人員之外，上述超過200位的政府官員，並沒有出現在記者會上。當然，受限於記者會場地是一個理由，但筆者對於政府官員們是否在意這份關鍵的審查文件以及表現「成績」，是非常悲觀的，不僅僅是因為24日對話過程中，政府代表所表現的消極反動態度。更令人背脊發涼的是，這份文件所提到的許多議題，並非首次出現，而是已經出現在2013年的兩公約審查，一年之後仍未改善。甚至可拉長到2009年CEDAW初次審查，至今已五年仍未改善。就以26日記者會上所公佈的結論性意見第20 點有關「婚姻移民的國籍」議題[9]為例，這個議題主要由韓國籍的Heisoo Shin女士來提問，有趣的是，審查委員會召集人Heisoo Shin女士同樣有參與2013年兩公約的初次審查[10]，以及2009 年的CEDAW初次審查[11]。連續三次會議，同一位專家同樣問題問了三次，但台灣政府完全不為所動，而這只是眾多專家所關切之議題但五年來一點改進也沒有的其中一項議題。甚至有NGO開玩笑說：「未來寫影子/平行/替代報告，看來會越來越簡單，因為只要把以前的報告修改日期剪貼複製貼上，就可以完成了，因為其實都沒有改變。」

為了完成這份「成績單」，也就是CEDAW第二次國家報告的審查委員會總結意見與建議，這五位國際專家徹夜工作到早晨六點，完全沒有休息，只為了確認結論性意見中每一項建議是否到位，以及是否有助於台灣政府在未來落實CEDAW所保障的各項實體權利，委員們認真、專業、完全為捍衛人權價值所付出的努力，實令人動容。十點記者會前，五位專家帶著微笑進場，看不太出有明顯疲態，且彼此明確分工、輪流清楚說明，為何她們要提出最終這35點的總結意見與建議。

這35點結論性意見，除去前5點的「緒論」在交待台灣第二次CEDAW國家報告國際審查的背景脈絡、委員組成、時間地點、政府與民間參與者、謝辭等資訊，第6點至第35點，大致上依照CEDAW公約實體權利的條次，一一敘明專家們根據國家報告與民間影子/平行/替代報告所獲得之資訊，觀察與批判出台灣性別人權之問題，以及建議台灣政府應該改進的政策與應有作為。這些議題包括總體性與制度面向的「性別平等綜合性法制：關於歧視定義的法制化」（第6點）、「廢止歧視性法律條文：法規的全面檢討」（第7點）、「國家人權機構之建立」（第8點）、「婦女和性別主流化的國家機制：就資源充足性與範圍進行檢視」（第9點）、「消除對婦女歧視的培訓和影響評估」（第10至11點）、「女性是否近用司法資源」（第12點），以及涉及特定議題，像是「性別角色和刻板印象之消除」（第13點）、「媒體角色：尤其是在保護受害者隱私的法律規範」（第14點）、「人口販運和剝削婦女」（第15至16點）、「對婦女和女孩的暴力：尤其是司法審判與家暴防治的面向」（第17至18點）、「政治與公共生活：尤其是重要政府機關的女性代表比例」（第19點）、「婚姻移民的國籍：尤其是修正國籍法」（第20點）、「教育與訓練：包括高等教育、教材、校園霸凌、懷孕女學生受教權等議題」（第21至24點）、「就業與經濟機會：尤其是公共托育、女性勞參率、外籍移工之勞動權保障」（第25至27點）、「健康權：全面的女性健康政策」（第28點）、以及特殊敏感族群女性的議題，包括「感染HIV或愛滋病的婦女：尤其是外籍女性愛滋感染者的面向」（第29點）、「農村婦女：是否能夠代表參與全國性的農村發展計畫」（第30點）、「原住民婦女：參政的比例及就業經濟方案」（第31點）、「身心障礙婦女：現況資料之蒐集以及全面的政策和行動」（第32點）、以及最後涉及多元性別LBTI的和婚姻年齡的「家庭與婚姻生活」（第33至35點）等議題。

值得一提的是，專家們在有關「教育與訓練」的部份，花了4個點次的篇幅對政府提出許多具體建議，顯見特別重要。第21點談及台灣從高等教育就刻意以一種刻板印象來進行性別隔離，比如女性在科學和工程的領域就難以參與，並進而影響之後的職業與工作機會。第22點引用2013年兩公約之建議，委員們再次強烈關注所有層級之教材普遍欠缺性傾向及性別認同的發展。第23點指出校園霸凌及性騷擾仍欠缺預防措施及相關的細部資訊。而第24點則點出在學婦女因懷孕之返回校園的相關措施，以及相關的經濟、社會、心理等問題及所遭受到的污名。針對這一系列的批判性議題，專家們提出許多消除歧視與暫行特別措施之具體建議。

有一點遺憾的是，這份CEDAW 的結論性意見，並沒有在最後提出像兩公約結論性意見第81點關於「後續行動」所說的：「……專家強烈鼓勵延續此程序並建議採取後續追蹤的審查。」這樣的建議蘊含了幾件事情，包括像這樣的國際審查不能間斷，必須要有第二次、第三次……不斷循環地進行檢視。再者，政府如何針對第6至35點所提出的相關政策建議，透過何種方式來積極促成各相關利害關係人與政府部門進行，進一步建設性的對話？第三，在進入下一輪的審查前，是否有必要進行一次期中審查，藉以串接這次審查與下一次審查之間相關的監督與落實的工作。最後，民間如何透過許多更積極的行動，來推促政府踏實地一步步朝結論性意見去落實。

上述30點各方面的性別議題，有些涉及整全性的政策面，更多是涉及中央及地方各級政府機關特定單位的權責。但無論如何，如果說一份國家報告是由行政院中央高層機關，也就是行政院性平處所統籌的性別人權檢視，那麼沒有道理在國際人權專家經過仔細的檢視、審查、以及提出建議之後，中央政府機關卻不願意扮演統籌、協調、與執行的角色。

如果任何核心人權公約的國家報告國際審查有意義的話，其實就是在國內體制的執行之外，另外再進行一次國際人權標準與國內處境的檢視，而且必須是跨部會整合的國家行動計畫。聯合國非常鼓勵各國政府，根據1993 年「維也納宣言和行動綱領」（Vienna Declaration and Programme of Action）[12]，必須廣納各方意見，並啟動一個擬定起草「國家人權行動計畫」[13]或「國家級的性別政策行動綱領」的計畫。

根據聯合國人權高級專員辦公室的《國家人權行動計畫手冊》（Handbook on National Human Rights Plans of Action）（以下簡稱《手冊》）[14]之建議，以及各國的經驗顯示，推動國家人權行動計畫，從準備期、制定計畫期、落實階段、乃至後期的監督與審查，每個環節都有特定的目標與進程規劃，是一國上下必須共同實踐的人權工程。

一個可行、有效、可追蹤評估的「國家人權行動計畫」，在初期準備階段，必須先進行可涵蓋政府各機關與公民社會各層面的一系列諮詢協商會議，先擬定制定計畫的原則、組成一個可運作的「全國性諮詢委員會」（National coordinating committee）、並建立公民社會與政府間的對話互信基礎之後，才有可能邁向第二階段的「制定行動計畫期」。聯合國的《手冊》中雖一再強調，行動計畫的原則仍必須考量到各國的人權狀況與不同的文化背景脈絡，但歸納許多已經推動國家人權行動計畫的國家經驗，我們仍然可以找出許多共同普遍性的要素，是推動行動計畫時不可或缺的（請參考如下表一）。應避免由政府在建立公民社會的參與機制前，或者在缺乏人權情況的實證資料情況下，片面地決定計畫作法，否則無法稱為「國家人權行動計畫」。[15]

因此，若政府真的如其宣稱，自稱自願遵守CEDAW公約，且也在其新聞稿中公告周知「馮政委對5位專家不辭辛勞地在緊湊的會議程序內完成報告審查表達敬意與感謝。馮政委表示，中華民國雖非聯合國的會員國，但透過政府意志和民間監督力量，積極地將CEDAW落實於政府施政，針對國外專家於總結意見所列出的待改進事項，政府將建立監督管考機制，持續追蹤權責機關落實與改善情形，以符合國家人權報告制度的精神，並展現我國積極推動婦女人權之政策目標。」那麼盡快啟動一個「國家級的人權行動計畫」或「性別政策綱領」，將是必要的作為，也才能符合上述所宣稱之目標。[16]