翻譯｜從不存在到不被肯認的存在： 2019年後香港庇護機制在台灣的演進與限制

本文為介紹東亞庇護機制狀況的專書《Refugees and Asylum Seekers in East Asia - Perspectives from Japan and Taiwan》的第五章〈From Non-existence to Unrecognised Existence: The Evolution and Limitations of Taiwan’s Hong Kong Asylum Mechanism After 2019〉全章中文翻譯，為方便對照原文而保留原書頁碼位置為：p數字。

從不存在到不被肯認的存在：2019年後香港庇護機制在台灣的演進與限制

作者：江旻諺，Candia Tong

翻譯：台權會實習生 廖幸薇

導論

2019年，因應在香港爆發的「反引渡條例修訂運動」 （Anti-ELAB Movement，台灣或稱「反送中運動」）台灣實施了一項提供香港公民人道援助的政策。這場社會抵抗運動並沒有一個集中化的領導結構，而是因爲集結了民眾的支持而興起。並肩站在前線的運動參與者通常不認識彼此。他們對抗聽命於中國政府的香港武警的方法，是仰賴參與者們自己當下的共識（Li，2021）。當時，在主流新聞媒體和社群媒體上常有關於暴力衝突與血腥鎮壓的報導。在抗議者圈內，偶爾還會流傳一些無從驗證的報導，內容包括：警察在密閉空間對運動參與者施加性暴力，無法識別但疑似曾從高樓墜落的人體在海上漂浮，以及組織工作者被操持中國口音的人跟蹤和騷擾。因為面臨政治暴力的威脅且生活在高壓恐怖統治之下，許多抗爭者都曾向在台灣的公民團體（CSOs）和台灣政府求助。

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在警察暴力之外，中國當時也正系統性地在香港建構一個壓迫性政權（Fong et al.， 2020）。2020年初，在Covid-19席捲世界之際，許多國家採取了關閉邊境和限制集結等措施，因此社會活動大幅減少。香港的民主派人士記取了2003年SARS期間的慘痛教訓，實施自我管制，並發起向外國購買口罩、減少聚集等抗疫行動（Tsui，2023）。然而，中國政府利用此情形，對在此之前已經進行數月的社會抗爭實施了《香港國安法》（HKNSL）。這道法令徹底摧毀了香港當時僅存的公民活動空間和政治自主性，使得「一國兩制」名存實亡。自此，香港民主運動的組織者面臨全面的體制性壓迫，傳統公民組織、自發性學生組織和公眾媒體也被破解散（Wu，J.，2022）。《香港國安法》引起新一波離開香港的移民人潮，其中包括許多決定到台灣尋求政治庇護的公民組織工作者。

在台尋求庇護的香港抗爭者所面臨的困境與其他典型難民不同，因為他們持續面臨中國政權的跨境壓迫威脅。有些為香港議題倡議的社運人士即便到了台灣，仍會遭遇騷擾和武力恐嚇。中國警察加強跨境執法的舉措也引起許多民主國家對中國的集權擴張主義的擔憂 （保護衛士，2022）。台灣有關保護香港抗爭者的規定十分複雜，而這是中國打壓台灣的國際地位、導致台灣在外交上孤立無援造成的結果。

台灣的對中政策對於維繫東亞和平至關重要。p121 保守而穩定的對中政策可以避免過度刺激中國，因此符合台灣的西方盟友的利益。然而，在1997年主權移交後的環境下成長的年輕香港抗爭者們，面對北京違背《中英聯合聲明》、對香港文化身分的打壓和光天化日下的警察暴力，已更確信他們的獨立身分認同（Tsui，2023）。在中國政府的眼中，這些爭取民族自決的抗爭者，是對國家安全的明確威脅。因此，任何要挑戰中國關於其領土範圍之宣稱或中國共產黨之權威的公民行動都必須被徹底禁止。台灣政府選擇要保護香港抗爭者，則被中共視為展現明確敵意的行為。如此一來，基於人權的援助政策直接被升級為攸關國家安全的敏感議題。

由於國安敏感性和來自中國的跨境施壓，生活在台灣的香港抗爭者經常成了「不被肯認的存在」，台灣民眾因此難以得知有關香港人道援助政策在台灣的實際執行情況。讓台灣的庇護港人政策無明確規則可循的原因之一，是台灣從來沒有建立一套完整的難民政策框架。台灣的難民法已經在立法流程中停滯數十年，並沒有任何促成進展的政治動力。儘管在反送中運動後出現了庇護香港抗爭者的新需求，這個政治契機仍未能在台灣有效地推進難民法立法流程。沒有明確的法律框架，台灣的行政部門就沒辦法在有所準備的狀態下回應逃離香港的抗爭者的立即需求。行政流程效率低落加上缺乏法制化，結果就是公民團體要承擔收留與協助抗爭者融入社會的全部成本。

本章主要處理的問題是：在抗爭者「不被肯認」的情況下，台灣要如何繼續發展實質的援助香港政策。從這個視角，哪些是台灣對香港援助政策的限制，哪些又是未來可能的進展？

本章的作者們都曾是台灣對香港援助政策發展過程的重要參與者。我們先前都曾服務於台灣本土非政府組織「台灣經濟民主連合」。我們p122 曾與台灣人權促進會和司法改革基金會等公民團體合作，敦促並監督政府逐步落實其對香港援助政策。因此，本章的核心觀點和本章所使用的多數資料，來自我們第一手的實務經驗，以及我們與其他公民團體夥伴、政府內部相關人員的訪談。我們也引用媒體或政府報告中的公開資訊，來佐證我們為了保密而不能公開揭露的資訊。這樣的研究取徑提供了內幕見解，但在作為一個正向因素的同時，這樣的視角也可說是限制了本章的研究觀點。然而，我們的立場始終清楚一致。至今，我們持續堅定地向台灣政府倡議，要求設立難民法或同等結構的法律框架、堅實承諾會積極確保居留在台灣的香港難民的安全與福祉。透過我們的分析，我們希望為這個政策領域提供更全面的公共討論基礎。

本章檢視台灣對香港援助政策的數個發展階段及其關鍵轉捩點，並進一步分析、討論幾個重要概念，包括：國家安全、公部門—第三部門合作、庇護機制法制化等。

台灣對香港援助的三階段

2019年7月至 2020 年6 月：民團擔保與個案審查

2019年7月1 日晚上，香港抗爭者佔領了立法會會議廳，創下香港史上的第一次。抗爭者要求立即實行在行政、立法部門的雙真普選。當晚半夜，大量鎮暴警察湧入立法會大樓暴力清場。根據以往經驗，香港政府極有可能會將抗爭者依「暴動」罪起訴，定罪者可能面臨最高十年有期徒刑。除此之外，香港的司法體系欠缺法治精神。因此，許多抗爭者開始考慮逃往海外，而台灣因與香港的地緣政治連結，成為首選目的地。

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2019 年 8 月 12 日，台灣總統蔡英文透過民進黨發言人表示，她有意願對香港抗爭者提供人道主義援助（Ye，2019）。蔡英文的聲明鼓舞了許多年輕香港抗爭者。我們發現，在運動的巔峰，許多年輕抗爭者因為高壓的政治暴力而感到絕望，甚至有人因為政治立場與家人相左而遭遇家庭破裂。對他們來說，台灣政治人物給出的承諾就像汪洋中的救生艇，在狂風巨浪中提供一線生存的曙光。然而，台灣當時的行政機關尚未有過實施政治難民保護的系統性經驗，更遑論提出政策實施的指導原則。在缺乏任何政策性與制度性準備的情況下，政府並無能力即時設置任何公開的方法來受理尋求援助的難民們所提出的申請。結果就是，這些剛落腳台灣的政治難民沒有任何正式管道來向當局尋求幫助。

我們注意到，面對香港政府即將展開的政治清算，第一波逃往台灣的香港抗爭者們反應迅速。他們先用觀光簽證取得短期停留許可，並隨即試圖向他們熟悉的在台社會網絡尋求協助。因為缺乏一套連貫的官方處理機制，所以應接不暇的緊急庇護申請湧向人權團體、政黨，以及當時與香港社運圈已有聯繫的個人和組織。根據我們的經驗，在面對這種緊急清況時，許多公民團體會聚集起來。他們會在過去與社運人士合作中建立的信任基礎上，動員具有相似背景、正在面臨類似議題的人脈，為香港難民統籌人道援助。

在我們的經驗中，在蔡總統的政治授權之下，台灣政府對於香港難民一直保持友善的態度。但是，官員們也愈來愈習慣依循過去處理外國人難民時使用的個案審查模式。由於法律框架的囿限，政府單位只能提供暫時性方案；而在等待官方回覆的過程中，庇護申請者的生活只能仰賴公民團體提供援助。其實，先前的法律框架並不能簡單地套用在當時的情形上。主要的原因是，當時在短期內來到台灣的人數非常多，且許多個案須要以嚴謹並全程p124保密方式尋求救濟。儘管台灣的公民團體與香港社運人士們有頻繁互動，在透過既有人脈為庇護申請者進行身分驗證時，仍然很常遇到困難。

香港抗爭缺乏一個核心領導結構的特質發揮了暫時保護抗爭者的效果，因為香港政府沒有辦法集中力道在逮捕特定地區內的運動領袖。然而，這個特質也使得辨識抗爭參與者成了一項艱難的工作。此外，大多數的年輕抗爭者面臨經濟困境，但台灣政府尚未有一個能提供生活援助的難民安置機構。最重要的是，由於中國政府對於海外民主社會的滲透魅影，使得香港政治難民為了安全風險考量，無法透過媒體訪問或其他會公開曝光的方式向相關社群尋求救濟。相反地，他們必須仰賴既有的社群網絡、謹慎地表達他們的困境與需求。我們發現，這些特定脈絡中的因素使得公民團體難以發展出一套可行的工作模式，來提供即時而廣泛的幫助。

根據我們的發現，起初，政府提出了數個短期方案來回應那些因香港急速演變的情勢而出現的迫切需求。台灣政府已清楚表達了幫助這些抗爭者的意願；但是，因為缺乏基礎行政流程和必要的人力資源，台灣政府難以進一步提供實質保護。那些由政府提出的初步提案也被認為不夠實際且窒礙難行。在手忙腳亂中，公民團體只能姑且發展出各種提供援助的機制來因應在七月初來到台灣的大量抗爭者。這段期間，民間庇護機制大致分為三步驟：

• 透過零星的資料來源網絡，試圖理解每個個案的背景
• 設置一套訪談的標準流程，來為每個申請停留身分的個案建立必要的資料檔案
• 與政府協商，以取得居留身分 （Chiang, 2020）。

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據我們的理解，當時有許多公民團體工作者都各自致力於啟動個案管理流程並打造相關機制，形成一套暫時的民間難民安置機制。在公民團體高度動員與協力下，他們克服了身分確認、緊急安置以及保護尋求庇護者隱私等實際困難。政府被動地認可這套民間機制。如果庇護申請者有得到可靠的公民團體的聯合援助，他就有很高的可能獲得政府提供的行政救助，像是延長短期簽證和減少居留申請流程中的行政阻礙。在我們的分析中，我們把這個模式簡稱為本節標題中提及的「民團擔保與個案審查」。這個模式使得公部門與第三部門間達成了初步的合作共識。

在這個階段，公民團體才是蔡英文總統對香港抗爭者的人道政策的真正執行者。在我們的經驗中，由公民社會主導的庇護機制經常會面臨經濟與人力的限制。此外，由於公民團體沒有正式權力，向他們尋求幫助的個案並不能從在第三部門辦理的手續中獲得任何正式保障。結果是，我們注意道有些個案不願意信任、並會拒絕涉入這種民團庇護機制。這使得他們處於一個台灣政府無法提供進一步援助的弱勢處境。

然而，我們發現，蔡英文的口頭承諾讓抗爭者相信台灣會提供官方援助，因而增加了他們逃往台灣的意願。這愈發加重了公民團體提供庇護的負擔，因為他們得要一邊籌措經費、一邊依據實務經驗修正既有的民團庇護機制。在數個月的嘗試與犯錯，公民團體發展出一套穩定的介入機制。這套機制包含加強版難民安置的個案管理、緊急住所供應、心理支援、醫療服務、保險、法律援助、在台居留申請協助，以及職涯發展規劃。除此之外，這些公民團體也定期視察個案的生活情形，以幫助他們達成自給自足。其他民間資源也逐漸加入這套網絡，例如在2019年9月29日的「港台大遊行——撐港反極權」期間成立的「香港抗爭者支援工作台灣義務律師團」（Lu，2019）。該律師團創設了一個公開的Telegram（一個社群媒體平台，在反送中運動期間，廣泛地被香港抗爭者用來進行秘密通訊）帳號，以在社群媒體上為香港抗爭者對於台灣民間庇護機制的疑問提供基礎解答。

2020年7月到2022年7月：半官方專案辦公室設成立

在由公民團體主導難民安置工作近一年之後，大陸委員會（陸委會）終於在2020年6月18日宣布「香港人道援助關懷行動專案」（以下簡稱「專案」），以逐步從公民團體手中接過個案管理和行政流程相關的工作（陸委會，2020）。這項專案是成立於隸屬台港經濟文化合作策進會（ECCPC）的「台港服務交流辦公室」（以下簡稱「交流辦公室」）之下。這個策進會起初是用政府資金成立。它與香港的政治與公民社會部門維繫著半官方的關係，並時常舉辦文化交流活動。台灣政府選擇一個半官方、文化導向的機構來處理難民庇護工作，顯示的是政府希望掩飾這項行動專案的政治性質。與此同時，在香港人道援助關懷行動專案準備施行之際，民主進步黨（民進黨）政府也強調其「提供港人便捷服務與必要照顧」之決心，並強調政府「堅守普世價值」的承諾與「對港人守護民主自由人權的支持」（陸委會，2020）。

雖然台灣對於香港的支持立場鮮明，官方文件中的用字遣詞仍不斷受到嚴格檢視，並始終保持軟性語言以避免被視為過度政治化。這個手段包含了使用諸如「普世價值」、「文化交流」和「關懷」等精心挑選的詞彙，藉此來佈達訊息，同時避免引起非必要的政治敏感性。我們知道有參與前一階段庇護工作的公民團體投入了數個月的時間仔細地監督專案的實施，以確保該專案的援助機制能確實被納入政府的內部流程。因為有公民團體的努力，在專案p127公布當日，交流辦公室開啟了一個正式的申請窗口，讓香港抗爭者可以透過電子郵件或撥電話來尋求援助。在照顧與安置抗爭者上的花費大多由政府負擔，而公民團體的資源則流向幾個政府不願意負擔的項目。這使得公民團體可以集中較多心力在監督交流辦公室的運作效率。值得注意的是，交流辦公室從未公告其工作內容。就連在政府財務預算的公開資訊相關欄位，也沒有顯示交流辦公室的財務規模。立法委員曾向陸委會官員質詢過台港經濟文化合作策進會2021年的預算。在陸委會的回應中，只提到台港經濟文化合作策進會提撥了3千1百42萬台幣作為年度總支出額（Chen，2021）。

台灣政府以保護抗爭者安全和其他被廣為接受的原因為由，選擇不揭露專案的運作細節內容。在這些理由中，有兩項由其值得注意：第一，公開揭露申請流程會讓附屬於中國的情報人員更容易滲透並取得有關抗爭者身分的敏感資訊；第二，公佈此專案之執行細節可能讓中國政府及其在台灣的合作者取得關於這項專案的全面認識，因而置抗爭者的安全於險境。在我們的倡議經驗中，我們經常遇到反對我們的個人，他們本身來自香港，並因為以上兩個安全顧慮而反對庇護機制的法制化。

考量到中共政權的跨境壓迫策略，公民團體並不否認保護抗爭者身分的重要性。然而，他們一再要求政府檢視不將專案細節透明化的理由（關鍵評論，2020）。在缺乏透明、可靠的官方機制的情況下，庇護尋求者往往要自行承擔潛在的成本和風險。在這個階段，若干在政府與申請者之間的日常緊張關係紛紛浮現：

（一）申請者無法辨識申請流程，且無從清楚得知他們何時會收到政府通知與回覆。

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（二）申請者不知道審查標準，也不確定該如何準備申請文件才能增加他們通過審查的機會

（三）部分未收到正式回覆的申請者面臨護照即將到期的困境。由於申請程序不明確，他們沒有充分資訊來決定他們是否應提早離開台灣，到第三個國家去尋求庇護。

為了深入瞭解關於官方系統的運作邏輯，公民行動者與公眾媒體透過個案訪問和收集各種零星的資訊，拼湊出政府審查流程內容，並提出建議與批評。以下是透過可取得的資訊拼湊出的官方審查過程模型：

（一）尋求庇護人申請一般停留簽證並以此入境台灣（通常是持觀光簽證入境）。

（二）申請人致電或寫電子郵件給交流辦公室，提交初步的身分證明文件和關於自己參與抗爭的陳述。

（三）交流辦公室工作人員安排一場訪談，以釐清並記錄申請人的抗爭參與經歷及其回到香港後會面臨的相關法律風險。

（四）交流辦公室人員諮詢第三部門專家與學者以評估個案情形。

（五）一個由官員組成的政府審查委員會決定是否提供申請人援助與關懷。一旦核准，交流辦公室會接著提供有關日常生活的關懷和援助，內容包括大部分在第一階段由公民團體設計、提供的支持服務。

（六）由於其他政府的流程規定，申請人可能會被要求再度被入移民單位訪談。

（七）最後，跨部門政府人員組成聯合審查委員會，來決定是否批准申請人「專案身分」（Liu，2021）。

從公民團體的觀點來看，對於這個流程的其中一項批評是，即使一位申請人成功獲得「專案身分」，p129也不表示申請者們就會得到難民身分或其他任何實質居留權利 （Liu，2021）。政府並不提供申請人任何正式文件，來證明他們已獲得「專案身分」，也並未提供任何常態管道以外的居留機會。因此，通過篩選流程的申請人通常只會收到口頭通知，由交流辦公室人員告知申請人其已取得「專案身分」。然後，這些人會需要考慮他們是否要繼續求學，因為對年輕抗爭者來說，求學是在台灣現有法律框架下最有可能最終得到公民身分的途徑。

在這個階段，官方申請程序並沒有被嚴格檢視，因為當時是Covid-19疫情期間，人事活動受到限縮。在疫情爆發初期，台灣政府迅速地對來自中國、香港、澳門的人實施隔離措施，並自2020年3月19日開始，暫時禁止任何外國人入境（領事事務局， 2020）。除了有居留身分的外國人外，任何人都無法持觀光簽證入境台灣。台灣對香港人的入境禁令持續至2023年2月20日，長達將近三年。這段期間，許多香港抗爭者選擇在香港取得學生身分，再用學生簽證入境台灣（領事事務局，2020）。

然而，當這些抗爭者與交流辦公室聯繫、表示其申請援助的意願時，他們面臨到的一個險境是，辦公室人員似乎會用一些模糊的理由來不收受他們的案件，留下一頭霧水的抗爭者（Liang，2022）。「不收受案件」不代表拒絕其申請。有好幾次，在申請人致電交流辦公室時，我們陪同在側。這些電話中的對話，經常因為申請人和交流辦公室人員的觀點無法對接而陷入邏輯僵局。從政府的角度視之，學生可以成功入境台灣代表他們不見得需要特別協助，因為他們已經取得居留身分。因此，交流辦公室人員會說，他們提供進一步法律保護或協助的能力有限。他們指出辦公室有提供諮詢服務，並鼓勵申請人在未來遇到困難時再向辦公室求助。然而，從申請人的立場，這種說法就像是不真誠的策略性拒絕。他們真心認為，因為自己參與了抗爭，所以回到香港後有在被香港政府騷擾或逮捕的風險，因此自己需要p130台灣政府的援助。他們期待這些被官方授權、掌握公權力機制的政府職員能用更直截了當的方式應對他們。他們認為政府職員不應該使用模糊不清的語彙。

在台灣對香港援助的這個階段，我們觀察到，交流辦公室的角色有兩個層面：

（一）在安置與關懷層面，考量到交流辦公室才剛成立不久，要馬上處理所有從公民團體手上轉接的抗爭者案件確實是一大挑戰。這個情況值得批判，因為在蔡英文總統承諾提供港人的人道援助後，政府花了近一年的時間，才為此設置具體的財務規劃和人事架構。儘管其步調緩慢，在公部門內，交流辦公室有逐步發展出一套系統性工作流程。

（二）在法律保障層面，交流辦公室作為一個半官方單位並沒有權力徹底解決申請人的長期居留問題。換言之，雖然交流辦公取代了公民團體，執政黨卻仍未針對香港抗爭者提出一套居留申請機制。由此衍生的法律與規範僵局嚴重影響了申請人的心理與生理健康，因為缺乏法律身分讓他們很難在台灣感到安全和展開個人生活（Chen et al.， 2019）。至此，在法律保護這個層面，台灣政府尚未做出清楚聲明，而庇護香港抗爭者的機制已然停滯。

在特定情形中，不公開專案內容對執政黨可能是不利的。如果政府的援助成效顯著，資料保密可能使他們無法向外界展示其成果。在2022年2月，也就是專案執行近一年半後，一名深諳陸委會工作事務的《自由時報》資深記者發布了一項報告，其中指出，自2020年來，這項專案已經協助超過130名p131因「政治原因」而在台灣尋求庇護的香港抗爭者。政府預估未來還會有400至500名香港居民繼續透過此管道尋求庇護。在這些人之中，最年輕者甚至未滿18歲，而最老的已年過40 （Chen, 2022a）。

130這個數字稍微超過了公民團體收集到的數目。透過與有限消息來源的多重訪談，公民團體已知截至2022年2月，參與這項專案的總人數約為110人，其中大部分是公民團體在第一階段中直接幫助過的人，這些人約佔了總人數的76%。再來，儘管在疫情期間有實施邊境管制，台灣政府仍有接收大約20至25人因特殊人道事由而持簽證進入台灣的人，他們隨後成為專案的一部分。可以很清楚地看出，透過交流辦公室宣布的電話與電郵申請窗口成功加入專案的，只有約2到3人。沒有法律上的難民身分，大多數申請人選擇就學。約有60至70位申請人持有學生簽證。這些有學生簽證的香港人面臨嚴格的限制，導致許多人不能合法地做全職工作來著取收入。因此，他們因為昂貴的學費和學業壓力而陷入財務困境。透過私人網絡，我們得知，有些在台灣的香港社群曾進行募款活動來分攤其他青年抗爭者的學費負擔，在一定程度上減緩這方面壓力。然而，根據表5.1，約有16% 曾選擇就學的抗爭者最終無法適應校園生活、轉而投入職場。可是，選擇了求職的那些人面臨另一個難題。那就是，他們只能取得最多三年的短期居留權。而且，即便居留權可以被延長，他們永遠不可能獲得台灣公民身分。這使得許多抗爭者考慮離開台灣，搬去英國。如表5.1所示，關於專案身分審查流程，有超過80%的申請者順利完成了最終回聯合審查並得到專案身分，而少部分的人仍在等待案件處理。約有1到3個人因為返回香港後的法律風險不明確而未通過審查。

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表5.1  人道援助專案實施情形（至2022年2月為止）

資料來源：作者訪談。統計數據截至2022年2月。

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2022年7月以後：非公開揭露的類庇護機制

2022年7月，台灣政府內部起草了行政文件來回應沒有法律難民身分的香港抗爭者所面臨的居留身分問題。可是，政府並沒有公開修改任何既有法律或規則。相反地，所有的改變都是由交流辦公室的人員口頭告知申請者。稍後，媒體整合了專案申請者提供的資訊，將新機制的完整細節整理出來：

（一）通過聯合審查並取得專案身分的申請人，有資格向勞動部申請為期一年的「個人式工作許可」。

（二）有了這個「個人式工作許可」，申請人可以向移民署申請工作許可證。工作許可證和個人式工作許可可以每年更新。居留許可也會被展延。

（三）從取得專案身分當日開始，若申請人已在台灣居留五年，且第五年的平均月收入是基本薪資的1.5倍，申請人可以申請成為台灣公民。

（四）在這五年的居留期間，申請人可以和台灣公民一樣參與勞動市場並享有國民健保。對於申請人求學或工作期間進修，沒有相關限制（Chun，2022b）。

在這個階段，交流辦公室提供的一般申請途徑已不再是先前那種使用語意模糊且難以企及的狹隘管道。在撰寫本章的時候，我們發現許多抗爭者的申請已順利被接受並進入後續訪談流程。在公民團體的謹慎監督下，交流辦公室已經開始給予每位抗爭者申請人各自的案件編號，讓他們可以追蹤案件審查進度。一位負責此專案的政府官員已在電話中與本章作者確認有這項新措施。儘管政府仍未公開解釋上述規則變動是否會影響受理案件的運作標準，可以清楚看見的是，當政府提出一套原則性的制度框架，p134 並透過專案流程提供申請人專屬的法律居留身分，在政府前線的執行單位將如預期地順暢且高效率地運作。相對於在國際社群中嚴格的難民法律框架，台灣對香港抗爭者的人道援助措施還稱不上完善。但是，就其實質內容而言，這些援助措施已經涵括了在外地的尋求庇護人應受保障的多種需求和法規支持（表5.2）。

香港抗爭者現在有向交流辦公室提出專案申請的權利。這項權利使他們有在經過特定審查流程之後，有獲得諸如工作許可、健保、居留權等社會權利的機會，還有成為台灣公民的機會。在申請期間，申請人可以收到房租補助、生活津貼，且必要時得申請心理諮商服務或緊急醫療照護。如此一來，台灣對香港抗爭者的援助可以被視為「類庇護機制」，但政府出於其安全與國家策略考量，仍不願意公開揭露此機制的內容，也不願意訴諸具體法律。在這樣的限制下，長期難題依舊存在：

表5.2  台灣各組織名稱索引

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（一）如果發生政黨輪替，當台灣由親中政黨執政，中國國民黨（國民黨）和台灣民眾黨很有可能透過內部決議流程，直接暫緩這項援助機制。若沒有法律條文作為倡議依據，在野黨將難以監督這種修訂案。

（二）即便接下來幾年仍是由民進黨繼續執政，蔡英文總統的第二個任期也將於2024年結束。之後的領導人是否仍願意支持這個類庇護機制，仍是個問題。

（三）申請人必須在台灣居留滿五年才可以取得公民身分，但沒有法律依據來處理這五年間申請人可能遇到的任何不可預期情形。

在撰寫本文的時候，台灣政府尚未正式將對香港的援助定位為「政治庇護」，且由於缺乏一部完整的難民法，在台尋求庇護的抗爭者沒有辦法看得法律上的難民身分。在官方定義中，台灣政府提供給在台尋求庇護的香港抗爭者的援助不屬於有鮮明政治動機的「庇護」，而是基於普世價值與人權考量的「人道援助」。即便類庇護機制設立已在2022年7月設立，台灣政府仍沒有正式承認有任何透過正當管道獲得正式庇護的抗爭者。

與先前的國民黨政府相比，蔡英文的執政團隊已經採取了更明確的立場來拒絕與抵抗中國對台灣領土的併吞，並在與美國、日本等民主國家對外關係上有了重大突破，以此提升台灣的實質主權國家地位。然而，蔡英文政府持續表現出不修定任何關於台灣對中國政策法律框架的傾向，不但在香港議題上如此，在p136經濟安全方面亦是。面對中國威脅，儘管有許多國際盟友已採用修法手段來防禦或制裁中國，民進黨政府只採取了小規模的行政與規則修訂（Chiang，2022）。在有關香港的政策上，台灣政府一直不願意修法，更遑論提出法律命令來賦予行政單位自行修改規則的權力（Chiang，2022）。面臨中國對台灣的軍事威脅與外交施壓，蔡英文總統謹慎而保守的態度嚴重地限制了台灣將其對香港援助法制化的發展空間。

在這種政策的限制之內，台灣政府在第一和第二階段中塑造出了一個基礎策略，其目標是在期限內將人道援助擴大提供給抗爭者，並期待他們會選擇循常態移民管道留在台灣，而不是走上在台爭取庇護或難民身分的途徑。林榮基先生的困境是這種政策的典型例子。來自香港的林先生是銅鑼灣書店的創辦人。他和他的香港同事們經營的這家書店專門販售被中國政府審查或禁止的書籍，其中許多揭露中國共產黨人員的非法或不道德行徑。2015年，林先生和他的幾位股東在香港失蹤。林先生隨後證實，他們被中國秘密執法人員綁架，並且被送至中國受審。這個事件粉碎了香港公民社會對於這座城市的政治自由環境的信任。迫於日漸壓抑的香港言論自由環境，林先生於2019年至台灣尋求庇護，並延續其書店舊名、創立了新書店，名為「銅鑼灣書店（台灣）」（Chen & Chiu，2022）。台灣政府反覆表示歡迎林先生將其出版事業拓展到台灣。台灣的重要政府官員，包括總統和外交部長，都曾拜訪書店，明確地展現台灣對香港毫無保留的支持。有了政府強烈聲援的背書，林先生無疑符合了面臨中國政府威脅的身分標準，並應受到台灣官方的保護。即使如此，林先生還是用上了政府人員的援助與指引。首先，他試圖申請創業簽證，但申請失敗。接著，他爭取移民p137簽證，並終於使他獲得台灣公民身分（關鍵評論，2020）。

整體而言，即便是那些離開家鄉或出於安全考量而無法返家的人，也不一定要申請難民身分。選擇要申請難民身分或移民身分可以是一個基於個人利益的策略性考量。如果是一個像林榮基這樣擁有足夠資源和社會支持的人，透過移民管道成為台灣公民，自然無須走過尋求庇護這種既艱辛又會增加自身安全風險的流程。然而，並非每個來到台灣的香港抗爭者都有機會符合移民政策標準並成功取得居留身分。

台灣對待香港移民的政策不同於對其他外國人的政策。在2019年之前，台灣就對香港移民採取寬宏的態度，設立低審查門檻與多元申請管道。這麼做的原因是，台灣使用的是中華民國憲政框架，其骨幹建立於1946年的中國。在這個憲政框架之中，許多威權遺緒殘留至今。在台灣得到廣泛國際支持、宣布法理上的獨立之前，台灣不太可能改變這個框架。在此框架下，過去的國民黨政府站在冷戰二元對立下「自由民主」的一方，並希冀海外中國人會選擇來到台灣、拒絕加入中華人民共和國。此外，基於一種民族自由主義的基礎政策，中華民國政府過去認為世界各地的所有華人都是中華民國的準公民。因此，雖然香港的華人受到英國殖民統治，當時的國民黨政府仍將他們視為臨時政府的一部分。長期而言，香港殖民地仍要回歸中華民國。

在撰寫本文的時候，外國人在台灣在申請永久居留之前通常會先取得一種居留許可。若要歸化成台灣公民，他們必須放棄自己的原生國籍。相形之下，香港居民的移民流程有著根本性的差異。作為中華民國的準公民，他們在取得居留權之後，p138若符合特定條件，就可以申請成為公民、無需歸化。他們沒有取得非公民永久居留身分的選項。(註解)香港移民要來到台灣，有幾條路徑可循，包括五個常見類別：「學生移民」、「婚姻移民」、「投資移民」、「專業移民」、「創業移民」。「學生移民」在政府對來台抗爭者援助的第一、二階段是個熱門途徑。要成為台灣公民，他們被要求要在一個台灣的大專院校就學、畢業後在台灣工作至少五年、在第五年時的工資至少需為基本工資的兩倍，並且在這五年間的工作紀錄沒有間斷。此外，每個雇主必須願意為其向勞動部申請工作簽證。近年來，許多來自香港的經濟移民選擇了「婚姻移民」和「投資移民」的途徑。前者的條件是要與一位台灣公民結婚至少三年，後者的條件是在台灣投資至少6百萬滿一年。「專業移民」和「創業移民」則是林榮基曾嘗試的選項。前者的條件是有專業領域中主管機關的認可並在台灣居留至少滿一年。後者的條件更加複雜，有更高的門檻且在申請公民身分前必須已在台灣居留滿五年。

註解：在撰寫本文的時候，台灣政府已嘗試提出修法，將對香港的移民體制變得與一般外國人使用的移民體制更加類似，但這尚未成為由政府拍板定案的政策（見Chen，2022b）。

保守的立法政策

在反送中運動期間，香港青年反覆呼籲台灣政府著手處理因為缺乏正式庇護機制而出現的問題。執政黨的領導人則始終維持保守態度，引導抗爭者去依循常態移民管道。在2019年9月，享譽國際的香港社運人士黃之鋒（2019）在台灣媒體上刊登了一份投書，指出難民法或其他基於香港澳門關係條例的法律機制將提供民進黨的專案立法一個p139極好的基礎。黃之鋒也指出，這個問題若不解決，來到台灣的抗爭者將會面臨許多實務上的困難。當時，行政院長蘇貞昌立刻否認了黃之鋒提出的質疑的正當性，重申台灣當時的機制已然完善，沒有修訂難民法的需要（Chiao, 2019）。2019年12月，在警察強行進入數個香港大學校園後爆發了暴力衝突，造成大量傷者，而反送中運動也整體被推向更為悲觀的局勢（BBC News, 2019）。香港浸會大學當時的學生會會長對民進黨政府無能為庇護機制設置一個法律基礎發表了評論。這番言論隨後被台灣的親中媒體渲染成民進黨壓榨香港抗爭者來賺取選票。此事件的負面影響持續在台灣的媒體發酵，台灣政府也確實無意願去處理問題癥結，這些一併導致了公共輿論品質下滑。最後，浸會大學學生前會長公開道歉，才讓這場亂象告一段落（Huang, 2019)。

蘇院長所謂一套「足夠的法令體系」是指《港澳條例》第18條和《香港澳門關係條例施行細則》第25條，它們為台灣政府對遭逢政治急難的香港抗爭者提供援助的法律依據（陸委會，2017）。但是，在這兩部法律中的相關條文各只有一句話，而且它們並沒有對任何流程、運作框架或申請人的法律權利。2020年6月，數個公民團體提出了一個民間版本的《香港澳門關係條例施行細則》第18條。這項公民團體的提案是基於其先前的倡議經驗，目的是要改進當時無力且缺乏效率的法律框架設計（台灣人權促進會，2020）。這個民團版本著重民間專家學者的監督和參與。陸委會前主任委員陳明通接受了公民團體的意見。他向立法院提案修正施行細則，以準備將既有的庇護運作體系建制化。儘管蘇院長反對，陸委會仍堅持此立場。這意味著當時陸委會要進一步強化庇護相關法律機制，以此回應《香港國安法》（Chen，2020）。然而，在交流辦公室成立之後，p140蘇院長再度公開反對施行細則的修正，主張既有「法令已經足夠」（Liu, 2020）。他並沒有主動解釋政府要如何在沒有法律依據的情況運作一項專案，也沒有解釋先前出現的實務困難如何能被這個全新的交流辦公室解決。蘇院長的強硬立場也遏止了政府部會中對於此議題的公開討論。就連由民進黨主導的立法院也採取了相應的立場，阻斷任何修法的可能性。然而，公開討論被遏止不代表社會上的衝突和實務中的困難不復存在（Chiang, 2020）。

因為在工作上遇到了實務難題，陸委會只能在現行法律框架中尋求暫時性解決方案。在第二階段，陸委會與勞動部合作，動用了《就業服務法》第51條，使已取得專案身分的抗爭者免受工作限制。這個新的行政措施並沒有被正式宣布執行，但透過與抗爭者的訪談和與聘用抗爭者的雇主們的直接聯繫，可以證實，這個措施有被實際執行。《就業服務法》自1992年頒布以來就是關於外國人在台灣就業的主要法律依據。第51條清楚規定，持有居留許可的難民可以用與普通公民相同的條件進入就業市場。為了回應當時各國都在設立難民法的潮流，《就業服務法》在立法時也納入了「難民」的概念。然而，台灣自己的難民法立法流程不斷在立法院中被延宕，從未完成。諷刺的是，現行《就服法》第51條印證了蘇貞昌關於「既有法令已經足夠」的宣稱。雖然難以確知蘇貞昌的想法，但從我們的角度視之，這個印證其實恰恰凸顯了為庇護工作設立一個法律基礎的必要性。如果沒有《就服法》51條，大批尋求庇護人的湧入很可能導致許多負面後果。個案審查的取徑無法提供抗爭者參與就業市場的法律權利，反而會因為要支付申請人的各種生活開銷而成為公共資源的重擔，也無法協助申請人發展自給自足的能力。台灣對於修正其法律體制以強化其對香港政策的百般不願可能換來了地緣政治上的安穩，卻也嚴重增加了政府單位和公民團體的行政負擔。p141更何況，地緣政治考量是否真的有邏輯與實質意義上的重要性，仍有待商榷。

令人不安的國安考量

台灣政府持續地迴避公開討論其對香港的支持，並經常以需要審慎為由避免法律上的改變。此種作法是基於三種分析觀點。首先，政府希望透過避免公開討論援助專案的細節來保護香港抗爭者的安全。第二，政府致力於迴避設立難民法過程中可能衍生的複雜地緣政治議題。最後，既然現存法規已被認爲是充分的，政府不覺得有採取進一步行動的需要。這些觀點似乎在台灣社會中被廣為接受——林榮基在評價台灣對香港援助時，讚許官方「只做不說」的立場，就是一個證明（Chung, 2020）。

可是，「台灣政府」一詞意指的不是一個只有單一利益的同質實體。僅只是陸委會和行政院長之間的意見分歧，就曝露了所謂「只做不說」的弱點。執行專案的多種方式也依然充滿爭議，在各政府單位內部也仍存在諸多辯論。正是因此，蔡英文總統以國安為由、在將這些措施法制化的議題上小心翼翼，反而可能造成各執行單位之間的不連貫，因為各政府部門和社會場域各對於「國家安全」的定義和詮釋高度分歧。

2020年8月，陸委會頒布了一道法規命令來修正既有法律，目的是要強化國家安全審查。依據新規則，所有申請在台居留或台灣公民身分的香港居民都被要求申明其是否在中國出生、是否曾為由中國資助的機構工作、是否與中國共產黨或中國政府有任何關聯。台灣政府並未敘明如果對上述這些問題的回答為「是」會有什麼結果。在該法規命令公布時，這項修正並未引起太多反對，反而被視為對於中國持續對台武力威脅的必要回應。然而，當第一批移民申請被依據這項新規定審核，許多香港投資移民的申請被拒絕，而拒絕的原因包括「對國家利益有害」和「可能從事恐怖主義行動」（Lin，2022）。一個廣為人知的案例是有關一位曾在香港中文大學任職的申請人，由於台灣政府將香港中文大學認定為由政府資助機構，這位申請人被台灣政府認定為與香港政府有關聯的人士（行政院，2022）。這個審查結果讓人匪夷所思。因為一個香港中文大學的職員並不是政府官員，況且，許多港中大的職員就是民主派運動的支持者。有些申請人對台灣政府審查意見不滿，並向移民署提出關於這些決定背後的國家安全考量提出質疑。然而，根據這些申請人告訴我們的，移民署在回應中承認，由於其運作人力經常不足以負荷大量申請案件，審查結果中確實有因為行政文件中有不精確的細節而導致的誤會。從2021年底到2022年初，許多媒體平台都報導了這些失敗的移民案例，將台灣政府國家安全審查的混亂局面公諸於世 （Chun，2022a；Kuo & Chen，2022；Lee，2023）。對此，陸委會澄清說政府很少因為申請人的香港身分背景這一個理由就拒絕一項申請案，而大部分被拒絕的案件是因為申請人並不符合成為投資移民的條件（Shen，2022）。

同時，在另一條時間線上，在2022年4月，陸委會公布了一項計畫，此計畫是為了開闢一條新的移民管道，以此解決居留在台灣的香港抗爭者所面臨的居住困境。這項計畫讓這些個案更有機會於在台就業後取得公民身分。儘管這項計畫顯然無關乎政治庇護，台灣政府此舉和其長期透將人道援助蘊含在廣義的移民框架之中、藉此迴避「政治庇護」等敏感字詞的邏輯一致（Shen & Chen，2022）。令人驚訝的是，相同政黨的黨員反對這項提案。民進黨立法委員嚴厲譴責陸委會，稱中國已完全掌控香港，陸委會此舉因此是罔顧其維繫國家安全之義務。他們繼而主張，為了阻斷中國滲透，台灣不但必須停止為香港居民創立新移民管道，反而應加以限制。執政黨的「國安」論述始終模糊，一如行政院長宣稱143既有關於人道專案的法令系統已經完善，以此回絕陸委會在2020年中提出的初步修法計畫。當時，民進黨立法委員配合地在立法院內規避任何政策性討論，同時又遵從上級對國家安全的顧慮。然而，陸委會曾兩度提出修正案，既將政治難民納入移民政策之中，又確保有顧及國家安全因素，卻仍被民進黨立委批評為「缺乏國家安全意識」（Wu，J.，2022）。根據我們的觀察，執政黨所發表關於國家安全的複雜論述，令許多抗議者感到不安。這些國家安全顧量並沒有真正帶來安全感；相反地，它們導致令人不安的結果。經過數月的政治協商與民進黨內部權力操作後，台灣政府最終決定，將先前的修法提案轉化成不會明確改變現行法律的內部文件。民進黨對香港援助政策的第三階段就此展開。

結論

回到最初的問題：台灣可以如何在未正式肯認香港社運人士的情況下，繼續發展出對他們的實質幫助？台灣缺乏對這些社運人士的法律肯認，是因國家策略考量的緣故。但是，國家安全的運作定義模糊且充滿謬誤，導致在政府體系和民進黨內部的許多衝突。換言之，即便政府的目標是以國家安全考量為優先，它也缺乏一個連貫的運作方法來徹底地隱藏這些社運人士在法律意義上的存在，並可靠地展現出政府正有效地在維繫國家安全。因此，在這些條件下，台灣政府很難完全否認其為香港社運人士提供政治庇護的事實。逃避問題的根源使得政府措施了在民主社會中形塑合宜公共論述的機會。

另一方面，台灣對香港援助政策要存在的一項關鍵要素，是香港流亡者在台灣領土中的數量龐大。流亡社群的真實存在無可避免地帶來迫切的維生需求，而這些需求有賴政府透過法律工具來介入以保障其社會權，並為其取得公民身分144從長計畫。對庇護的實際需要使得政府必須思考如何在現行體制中設立有效的機制。在這個過程中，民間團體所發起的倡議行動和他們在援助網絡中的參與扮演了非常重要的角色。正式因為公民社會的機動性與主動性，政府才及早啟動援助工作，並為後續的公部門—第三部門合作奠定基礎。至少在安置與關懷照顧方面，台灣政府有認真地對待公民社會的意見。此外，這個公部門——第三部門合作已經促成陸委會為庇護法制化的進一步提案。

這些要素互動使得台灣自2019年以來對香港援助政策分為三個階段。貫穿這三階段的共同背景是國家安全考量與真實的庇護需要。然而，在這個發展人道援助的過程中，不同行動者持續協商並致力尋求解方，最終使台灣發展出它的類庇護機制。這個過程已成功給予上百名香港社運人士在政府協助下追求自由人生的機會，使他們得以在台灣展開一個新的人生階段。