本篇回應台灣政府繳交第四屆兩公約國際審查之國家報告中有關居住權相關點次。
ICESCR. Arts 11
回應結論性意見第51點
回應《回應前次結論性意見》第90段
回應《回應經社文公約專要文件》第232段 、第233段
迫遷問題：土地整體開發體制仍是主因
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土地整體開發的主要制度，包括土地徵收、市地重劃與都市更新，雖然名義上皆以促進公共利益為目的，但在實際運作中，卻往往成為系統性製造迫遷的主要來源，也是國家報告第231至234段所提「迫遷相關議題」的核心問題所在。國家報告指出，政府已參考《關於出於發展目的的搬遷和遷離問題的基本原則和準則》，作為檢討相關政策與法規的依據。然而，在土地整體開發政策與法規的操作上，並未透過結構性調整建立以人權保障為核心的土地開發機制。換言之，雖然政策文件中引用了國際人權準則，但實際制度仍以開發效率與經濟利益為導向，而非以防止迫遷與保障居住權為目標。以下，仍將依照以下將說明土地整體開發的不同政策做說明，並同步回應《國家報告》中「迫遷相關議題」的231-234段。
土地徵收：政府多次公開宣示將修法，但至今仍未向公民社會諮詢
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在台灣現行制度下，土地徵收主要分為「一般徵收」與「區段徵收」兩種。一般徵收中，被徵收人只能領取補償金；而在區段徵收中，原土地所有權人則可選擇領取「抵價地」或補償金。兩者皆依《土地徵收條例》規定，屬於國家基於公益（而非公共需要）需要所為的徵收方式，條例中列舉了十多種可啟動徵收的情形。
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有鑒於土地徵收，特別是區段徵收，長期引發爭議，政府多次公開表示將啟動《土地徵收條例》的修法，並在國家報告中提及已召開多次學者與專家會議，且將修法列為第一期《國家人權行動計畫》的項目。然而，迄今仍未啟動實質修法程序，政府卻持續推動大規模的區段徵收案。
區段徵收
大面積開發下的迫遷問題
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區段徵收的面積很大，往往涉及好幾個聚落，主要發生在都市計畫農業區、或鄉村地區，政府透過區段徵收，除了公共設施外，也開出都市計畫的可建築用地。然而，台灣目前的都市計畫人口早已遠超實際居住人口，超過638.6萬人。在此情況下，政府仍以強制取得土地、迫遷在地居民的方式，開發更多都市用地，不僅欠缺正當性，也使土地徵收制度持續製造出新的被迫遷家庭與社區。單是2020年發佈徵收公告的桃園航空城，第一期開發面積就達2599公頃。目前仍在進行中且具社會爭議的案件（部分為歷時已久的舊案，部分則為近年新增），規模也屬龐大，例如台北社子島案278公頃、桃園綠捷土地開發案300公頃，以及新竹璞玉案390公頃。
桃園航空城案：法院已揭示區段徵收的制度性缺陷
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桃園航空城案是台灣有史以來最大的區段徵收案，第一期的徵收計畫在2020年徵收了2599公頃，至少有6000家庭面臨土地徵收。反對徵收的居民，後續向法院提起救濟，共有三案勝訴，第四案內政部主動撤銷徵收處分。法院判決指出，政府以「整體開發」為由，將居民土地與住宅納入區段徵收範圍。雖然居民可透過「原位置保留分配」的方式保留原有住宅，但原有農地在徵收與配地後面積大幅縮減，嚴重影響其財產權與維持原有生活的權利。內政部土地徵收審議小組應就土地徵收的公益性、必要性及比例原則就實質的審查，在本案中，未針對「擬定徵收土地劃入區段徵收範圍內與徵收案所欲維護公益性的關聯性、必要性」作實質討論就發動徵收，是有違法瑕疵。然而，雖然居民在個別訴訟中勝訴，實際上僅有少數提起訴訟的原告得以取回土地。整體的工程仍在持續進行中。法院判決凸顯區段徵收的系統性問題，但政府卻遲未做出制度面的檢討。
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就兩公約第四次國家報告中，提及土地徵收相關的說明，平行回覆如下：
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對於涉及居民搬遷或強制徵收土地的案件而言，現行的民眾參與程序多半流於形式。以興辦事業計畫為例，雖然依法須舉辦公聽會，但民眾意見往往無法實質影響計畫內容，也難以促成對土地徵收方向的調整（回覆第232段第(2)項）。同樣地，在土地徵收程序中的公聽會，民眾的意見也幾乎不可能改變整體徵收決策，更缺乏提出替代方案（例如不以土地徵收方式開發）的制度性空間。此外，在區段徵收啟動前，政府依法須先進行「土地協議價購」程序，原本應透過協商方式取得土地。然而，實務上該程序也常流於形式，居民並沒有與政府就價格或條件進行實質協議的空間，使協議價購淪為徵收前的例行步驟，而非真正的協商過程。
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在國家報告第233段第(1)項中，政府表示將「盡量剔除不願被徵收土地的民眾」，使其不被納入區段徵收範圍。然而，實際執行情形卻與此承諾相背，例如必須不影響未來都市計畫的使用分區，在都市計畫分區實質上幾乎難以調整的情況下，居民即使申請也不一定能獲剔除 ；或者，政府設立嚴苛的剔除規則。以台北社子島案為例，台北市政府所訂定的剔除原則與可申請剔除的範圍，與當地土地使用紋理及居民實際持有面積之間存在明顯落差。台北市政府嚴苛的「剔除區段徵收申請作業計畫」，2023年雖然有500多件申請，但最終只有4件被剔除。
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在國家報告第233段第(2)、(3)項中，政府說明了各項安置措施。然而，依現行規定，僅有中低收入戶才納入安置對象。也就是說，需在徵收公告前一年內實際居住於當地，且因其所有的建築改良物被徵收而無屋可居，或經地方政府社會工作人員查訪屬實、情境相同者，需用土地人始負有訂定安置計畫的義務，並須於徵收計畫書中敘明安置計畫內容。雖然在重大區段徵收案中，政府往往會規劃較法定範圍更廣的安置計畫，但實際運作上仍存在諸多問題。首先，居民在土地徵收前無法得知安置方案的內容與未來需負擔的成本；其次，政府在徵收計畫確定前也無義務進行家戶調查，導致安置計畫常與居民實際需求脫節。整體而言，安置戶普遍仍需自行負擔價格差額，使得「安置」名義下的負擔事實上轉嫁至被徵收者身上。
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除此之外，土地徵收的補償也並非真正的「完全補償」。雖然《土地徵收條例》規定以「市價」作為補償標準，但實務上所稱的「市價」，是由需地機關委託估價師計算，再經地價評議委員會審定。該委員會的審查時間與專業常遭質疑，相關估價報告與審議過程亦未公開，缺乏透明性與外部監督。
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在「回應結論性意見」國家報告第90段中提及，內政部於2019年曾就我國法規與聯合國「關於出於發展目的的搬遷和遷離問題的基本原則和準則」進行差異分析。但在土地徵收的制度面沒有結構性的調整下，幾乎只流於形式比對，並未落實於制度改革或具體政策修正，難以回應聯合國對於保障居住權與防止強迫驅離的實質要求。國家人權委員會委託學者進行的「探究國內強制拆遷戶在適足居住權所受影響」研究也指出，我國土地徵收制度與該準則之間存在明顯落差。研究建議應強化前階段的民眾參與機制，包括在興辦事業計畫階段，確認是否符合例外情況下可允許強制拆遷的正當條件。同時，也應建立遷移衝擊評估制度，調查並掌握受徵收影響情形，以確保安置計畫的可執行性。此外，研究指出目前遷離過程缺乏中立觀察機制，後續亦未建立對遷居與安置情形的監測，顯示整體制度仍未符合國際人權標準。
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針對土地徵收制度的改革建議：
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改革土地徵收制度，廢除區段徵收並修正《土地徵收條例》
區段徵收範圍常遠超政府興辦事業實際所需土地，造成大規模迫遷與人權侵害。當前都市計畫與工業用地均已供過於求，且已有侵害性較低的開發手段，應立即廢除此制度並全面修正《土地徵收條例》，重建以人權為核心的土地取得機制。 -
確保民眾參與與程序正義
現行的公聽會與協議價購程序多流於形式，居民意見難以影響徵收決策。建議將聽證納入法定程序，強化公眾參與的法律效力；並落實真誠協商與平等議價，使土地徵收成為「最後手段」，而非既定結論。
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建立公益性、必要性審查與完全補償機制，落實永續土地政策
應建立明確的公益性與必要性評估指標，公開審查程序，並將非財務損失（如社會連結、情感依附、健康與生計）納入補償範圍。同時，應禁止徵收特定農業區，以維護糧食安全與農業永續發展，確保土地政策真正符合人權保障原則。
回應結論性意見第51點
回應《回應經社文公約專要文件》第231段
市地重劃
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市地重劃是都市計畫中常見的整體開發手段，目的在於推動新市區開發或舊市區更新。然而，對於受此制度影響的群體（包括土地所有權人與居住於區域內的居民）現行制度在行政程序與正當法律程序上存在重大缺陷。民眾在都市計畫公開展覽期間無法實質影響都是計畫內容，開發計畫所強調的「公益性」往往凌駕於土地所有權人應負擔的公共設施範圍之上，而開發單位依法無須提出安置計畫。這樣的制度設計，使小地主、租戶與非正規居住者極易面臨迫遷風險，嚴重侵害居住權。內政部雖曾自陳正研擬《市地重劃條例》修正草案，但迄今未公布具體方向與時程。
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市地重劃可分為公辦與自辦兩類，兩者皆存在侵害人權風險。
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在公辦市地重劃中，主管機關無須取得土地所有權人或居民同意，只要核定即可實施，程序上幾乎等同於區段徵收，僅在配回土地比例上略高。即使居民依法於公告期間提出反對，達到「二分之一以上土地所有權人」或「土地面積過半」的門檻，行政機關仍可在形式回覆「不採納意見」後繼續開發，因此其內涵已經幾乎已經接近土地徵收。
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自辦市地重劃雖因修法而廢除了過去「七人即可成立籌備會」的爭議規定，並新增聽證程序，但整體決策仍以多數決為原則——即須達土地所有權人及土地面積各二分之一以上同意。此種以多數決推進的制度，實際上可能使少數居民的居住權被排除於決策之外，形成「程序正當、實質不正義」的開發結果。
監察院已指出內政部應檢討法制、強化監督管理
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監察院在2024年的調查報告（113內調0053），也指出地方政府在多起自辦市地重劃案件中的重大疏失，並促請內政部檢討法制、強化監督管理。監察院糾正臺中市政府在多起自辦市地重劃案件中的重大疏失市府核准重劃案時僅考量同意比率，忽略不同意者意見，未審慎評估公益性與必要性。重劃計畫書內容簡略，財務評估不足，監督機制薄弱，導致費用負擔不均、財務風險高。歷年核定案件中，各區費用負擔差距極大，部分比率逾20%，明顯高於公辦重劃平均約10%的水準。截至2024年5月底，臺中市共有12件自辦重劃完成財務結算，其中11件虧損，顯示監督機制嚴重失靈。實務上，自辦重劃多由開發公司出資並主導，重劃後抵費地利益幾乎全歸業者所有，使「自辦」名義淪為財團圈地的手段。監察院的調查報告最後則指出，主管機關內政部未落實公益性與必要性審查，亦缺乏明確規範開發公司設置、代辦費用與抵費地處理方式，應從法制面通盤檢討。而且，自辦市地重劃攸關公共利益與人民財產權，監察院在其調查報告中強調，行政機關應確保決策透明與正當程序，並遵守《國際人權公約》對適足住房權的要求，在涉及拆除與搬遷時保障居民的居住權益。除了監察院調查的台中自辦市地重劃案深具爭議外，媒體也揭露在高雄、台南等地的案件，顯示其深具系統性問題。
國家人權委員會報告亦指出市地重劃制度有需改善之處
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在國家人權委員會所做的「探究國內強制拆遷戶在世足居住權所受之影響」中，也指出在市地重劃發動的正當性、必要性與公益性評估與民眾參與等面向上，都有強化改善的空間，包含在都市計畫中對於指定用市地重劃方式開發的正當性、必要性和公益性需做說明；市地重劃發動的主體必須對必要性、正當性、公益性做說明，並經審查該。該報告也指出，若市地重劃牽涉到搬遷民眾的情況，應討論該計畫是否有「例外可允許進行完全有正當理由的強遷條件」，及民眾能實質參與討論的機制。
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針對市地重劃制度，我們建議：
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廢除自辦市地重劃，建立國家主導的土地開發制度
自辦市地重劃涉及土地重新分配與公共利益判斷，應回歸國家主辦，以確保程序公正與公眾監督，避免私部門壟斷開發利益。 -
強化民眾參與與居住權保障
應建立受影響居民能實質參與計畫擬定與審查的制度，並檢討現行以多數決推進程序的設計，防止少數居民居住權被剝奪。同時，開發計畫應納入具體安置與補償措施，確保小地主、租戶與無產權者不因開發而流離失所。 -
嚴格審查公益性與開發必要性
重劃案的公益性應具地區特性與明確公共目的，不得過度擴張或以私人利益為名。主管機關應強化事前審查與監督機制，確保土地開發符合人權與社會公平原則。
回應結論性意見第51點
回應《回應經社文公約專要文件》第234段
都市更新
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理論上，都市更新應具備明確的公益性與整體都市規劃視野，實務上卻往往缺乏整體空間與社會需求的整合考量，導致建築量體過度開發、房地產投機盛行，並削弱都市的生態韌性與社會公平。
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此制度在運作上，持續對民眾的居住權造成侵害，主要表現在以下幾方面：
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安置機制缺乏可行性。 現行《都市更新條例》雖規定，經濟或社會弱勢者因更新計畫拆除或遷移而無屋可居者，由地方主管機關提供社會住宅、租金補貼或專案安置，但此規範在實務上難以落實。首先，受影響住戶往往無法留在原居地；其次，社會住宅須依一般法規辦理申請與抽籤，中籤率極低（低於10%），無法即時銜接；此外，租金補貼制度採年度申請制，補助生效時間延後，迫遷者即使符合資格，也無法立即獲得協助。
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強制拆除仍持續發生。 修法雖新增協調機制，要求主管機關於拆遷前介入協商，且實施者不得未經同意即代為拆除，但條文並未賦予住戶「拒絕拆除」的實質權利。換言之，所有協商皆以「最終仍須拆除」為前提，違反《經社文公約》第七號一般性意見關於防止強迫遷離的要求。
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民眾參與流於形式。 公聽會與聽證程序多在計畫擬定後舉行，民眾意見難以影響核心內容；且現行聽證程序缺乏處理爭點的具體規範，往往僅止於形式程序，無法促成實質討論與修正。
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針對都市更新制度，我們建議：
都市更新的安置計畫應具實質可行性，包含確保受迫遷者能順利銜接社會住宅或即時獲得租金補貼。在未提供具體安置方案前，主管機關不應要求住戶遷離。此外，強制拆除措施應限於具立即性公共危險的建物，地方主管機關與居民的協商不應預設「必須拆除」的前提，並應建立能重新檢討與修正都市更新事業計畫的機制，以保障居民的居住權與程序參與權。
回應結論性意見第51點、第52點
回應《回應前次結論性意見》第93段至第97段
回應《回應經社文公約專要文件》第235段
非正規住居
低於居住水準之整體居住狀況揭露仍不完整
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政府此次已揭露部分住宅統計資料，但仍未依《國家報告撰寫準則》要求，完整提供缺乏基本設施與服務、居住過度擁擠或建築結構危險等情況的人數與戶數。依內政部所訂之「基本居住水準」指標，政府應能據以呈現全國低於該住宅水準之戶數與人口。然而，目前仍有八個縣市（約占全國三分之一）未提供相關基礎資料，致使整體居住狀況的揭露仍顯不完整，難以全面反映居住權保障的實際落差。
非正規住居者難以在現行法律架構下取得或保障其使用權
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台灣的非正規住居問題，主要源自於歷史上的土地登記制度與土地政策變遷，導致今日在民法上被歸類為「無權佔有」的情形。問題的關鍵，不在於國家報告所強調的「安置」措施，而在於非正規住居者難以在現行法律架構下取得或保障其使用權。許多聚落與家庭，其實早在國民政府來台之前（1949年以前）就已在當地建築房舍，或以土地作為農耕、養殖之用，但卻未能獲得正式登記。在現行民法體系下，這些住民被視為無權佔有人，土地所有權人得以透過訴訟請求排除佔用，使其長期居住的權利面臨不穩定甚至被迫遷的風險。
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雖然政府目前採取部分較具人權保障的作法，但以民事訴訟迫使住戶搬離的政策仍存在。土地一旦被收回，居民難以獲得有效救濟，且政府常以不當得利名義追討高額金額，即使房屋已被拆除仍須償還，對住戶造成沉重壓力，如華光社區雖然已經在2013年拆除，但居民仍時不時面臨政府更新債權憑證，要求繳納不當得利，即為典型案例。
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實務上，雖然國產署會向居民提供各部會的社會福利資訊，但具備住宅資源行政部門並不會提供應急住房給被迫遷戶，使這些資訊對居民幾乎沒有實質助益。此種做法僅止於形式回應，難以真正觸及問題核心：如何在現行法律與政策架構下，保障非正規住居者的基本居住權與其長期使用的正當性。
非正規住居規模龐大，欠缺跨部門調查與統計機制
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這類居住型態座落於不同部門的土地上，部分位於公有土地（包括國有或地方政府管理），也有部分位於私人土地之上。然而，長期以來我國政府在《國家報告》中，僅針對位於國有土地上的非正規住居情形進行說明，未能納入地方政府管理土地或私人土地上的相關狀況，致使整體居住權問題無法被全面呈現與回應。
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就統計而言，政府公布的資料亦無法反映非正規住居在台灣的整體規模，例如戶數、人數與分布位置等資訊。在中央層級，僅有財政部國產署提供部分片段數據，在國家人權委員會的座談中，國產署口頭表示，國有非公用土地約22萬公頃，被佔用面積約1.6萬公頃，其中作為居住使用者約占3.74%。依此推估，全國至少有500公頃以上的國有非公用土地被實際作為居住用途。然而，政府仍未系統性的評估，這些住戶的總體數量、人口結構與地理分布等資訊，更缺乏對地方政府管理土地上非正規住居的系統性調查與資料蒐集，因而難以掌握非正規住居者在全國範圍內的實際需求與人權狀況。
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針對非正規住居的議題，我們的建議
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建立跨部門調查與統計機制
政府應建立跨部門合作架構，整合財政部、地方政府等機關的資料，定期調查並公開非正規住居的實際規模、人口結構與分布情況。相關統計應涵蓋國有、地方及私人土地，作為政策規劃與人權評估的依據。 -
建立實質保有權的保障，檢討民法規範與人權公約間的落差
政府應檢討現行民法中所有權絕對優先的體系，並依《經濟社會文化權利國際公約》第11條「適足居住權」建立非正規住居者使用權保障機制，以縮減民法所有權制度與人權保障間的落差。
回應結論性意見第53點
居住權國家詢查
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國家人權委員會已展開居住權議題的盤點和調查，內容涵蓋不同類型的迫遷情形、涉及的法規制度，以及公部門與民間團體對相關問題的看法，這是值得肯定的第一步。不過，該研究目前仍處於初期階段，後續仍需進一步進行全國性調查與政策檢視，並依其職權主動向各主管機關提出具體建議。
回應《兩公約第四次國家報告》第11條
從司法權的實務看居住權是否被落實
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司法權也有落實國家人權責任的義務，這必須追蹤分析法院判決對於公約的用或不適用。可惜的是，司法院並沒有追蹤統計法院對於居住權相關判決的情況，因此難以完整系統性的評估。
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從2009年12月10日兩公約藉由施行法成為國內法開始，到2024年間，最高行政法院與高等行政法院，在判決中提及適足居住權者，共有68件判決，當中有19件判決（佔28%），法院對於原告或被告主張適足居住權的論述沒有回應，可知部分法院沒有回應適足居住權的論述。其理由包含法院認為居住權僅為宣示性規範；或者認為適足居住權不得限制國家依法行政。
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在民事法院中，「拆屋還地」提及居住權者，多為被告，這類型的案件多為無土地產權的非正規住居居民，法院可能會斟酌搬遷的期限（履行期），但幾乎沒有因此判決被告獲得使用權的保障而得以在原地住下，這也突顯非正規住居在法院面臨的困境。
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針對司法權落實居住權保障，我們建議：
司法院已經建立資料庫，追蹤有引用兩公約的判決，也應追蹤檢視法院對於兩公約論述沒有回應的案件量，並了解其原因。
強化法官對國際人權法及兩公約的理解與適用能力，建立具體適用指引，確保法院能正確解釋並實質審查居住權等公約所保障之權利。
