隨著近年「反迫遷」議題廣受矚目，「居住權」的概念逐漸得到重視。迫遷的樣態五花八門，從土地徵收、重劃、都市更新、眷村改建、國土活化；從馬政府時期的苗栗大埔、士林王家，到最近的板橋大觀社區，迫遷問題一直存在。無可否認，有時迫遷是不可避免；想想颱風來臨之前經常可見的強制撤離，或因汙染、災害造成的遷村，此時迫遷是為了保護比「居住權」更重要的權利而不得不然。我們因此必須思考居住權與其他權利之間如何折衝，藉以判斷一項迫遷措施是否合理。近來雙北市府因消防安全而大力拆除違法隔間或頂樓加蓋的做法就是一個典型案例：究竟「鐵腕」執法是對症下藥，還是敷衍一時輿論情緒的政治表演？被迫遷者是否有足夠的時間搬家，以及，他們搬的新家真的安全嗎？這又涉及到一個問題：國家有沒有提供安全、合理居住環境的義務？如果有，又該做到什麼程度？
居住及教育、健康、工作等經濟社會文化權利，相對於隱私、平等、言論與人身自由等公政權利，特別容易遭遇如此這般「難以衡量」的挑戰；人們感到權利遭侵犯時，也往往較難透過法律管道取得救濟。然而從兩公約的角度，這樣的狀況不盡合理；畢竟同樣作為人權，不應該有哪些權利比較好用、哪些比較難用的分別。因此，今年12月10至16日，台權會與人權公約施行監督聯盟、反迫遷連線共同邀請了前聯合國居住權特別報告員、同時也是今年初兩公約國際審查委員之一的Miloon Kothari教授，來台與國內專家學者共同進行為期一週的講座活動，希望讓公部門、律師、法官與NGO工作者更清楚經社文權利該如何運用，尤其是如何能透過法院進行裁判。
居住權的基本內涵與演進
在聯合國體系下，居住權或「適當住房權」（right to adequate housing），最早出現在1948年的《世界人權宣言》第25條。後來，1966年《經濟社會文化權利公約》（下稱「經社文公約」）第11條援用了幾乎相同的文字，成為居住權保障的基礎。不過，經社文公約對居住權的規定只有一行而已：「本公約締約國確認人人有權享受其本人及其家庭成員所需之適當生活水準，包括適當之食、衣、住，及不斷改善之生活條件」。單憑這樣抽象的條文，自然很難在現實中落實。因此，聯合國經社文委員會在1991年提出了《第四號一般性意見》（General comment No. 4），希望進一步闡述居住權的內涵。該意見界定了適當住房權的七大要素：
- 占有的法律保障（legal security of tenure），即不論是屬於何種形式的占有，不論是否符合國內法，都應該受到一定程度的法律保障。
- 服務、材料、設備、基礎設施的可取得性，即住所附近應該要有這些基本服務。
- 可支付性，例如租金與房貸的合理性。
- 適居性，例如不能一直漏水、有基本的安全、通風等等。
- 可近用性：例如老人、身心障礙者等等，都要能夠取用住宅資源。
- 地點：不應離教育、醫療等基本需求太遠。
- 文化適當性：對原住民而言特別重要，但亦不限於原住民；總而言之，居住的環境與形式必須符合居住者的文化需求。
關於一般人較陌生的占有，Kothari教授建議可參考第二任居住權特別報告員Raquel Rolnik在2013年提出了的相關報告（A/HRC/25/54）。該報告指出占有權的形式至少包括占有權（possession rights）、使用權（use rights）、租賃、自由保有產權（freehold）、集體使用等等，若涉及占有的爭議，應盡可能尋求就地（in situ）解決方案，例如涉及迫遷時，應優先考慮就地安置。該報告明確地指出財產具備社會功能，故除了不應放任土地炒作外，也要避免所有權凌駕居住權的情況；這個問題在台灣特別明顯，因為在華光、大觀社區這些案例裡面，公有土地上的非正規住居遭政府強制驅離，沒有安置，甚至還要賠償「不當得利」的做法，是在其他國家前所未見的。
儘管第四號一般性意見就居住權進行了基本定義，但在Kothari教授擔任居住權特別報告員、深入瞭解各國案例以後，發現第四號一般性意見本身並不夠用。一方面該意見主要從經社文的角度切入，而較少關注強制驅離（forced eviction）對個人安全、隱私、乃至於尊嚴與生存等基本權利造成的侵害狀況；另一方面，儘管迫遷在一些例外情況下難以避免（例如遷移危樓或受嚴重汙染區域的居民），但聯合國並未建立一套操作化的SOP供各國政府與法院參考。因此，他在2007年的時候撰寫了《關於出於發展目的的搬遷和遷離問題的基本原則和準則》（A/HRC/4/18，下稱《基本準則》），除了羅列國家要求人民遷離時應遵循的SOP，還針對居住權提出了以下七個補充要素：
- 免於受到剝奪的自由：這和占有權的法律保障有關，代表居民的財產、住所不會受到任意破壞。
- 居民能取得關於遷離的充分資訊。
- 居民應有權參與相關決策過程，尤其關於社區發展計畫、搬遷計畫等，居民應該要能自由、有效地表達意見。
- 如果可以證明迫遷為不得不然，則居民應取得賠償且擁有收回權。
- 人身安全及隱私權；這對經常在迫遷過程中遭受攻擊的女性而言尤其重要。
- 有權取得救濟：如果上述標準受到侵害，居民應有取得救濟、法律扶助的管道。
- 居民有受相關權利教育的權利。
若遷離不可避免，則大原則是：強制驅離應該要最小化、只被允許在例外的狀況下發生、且要符合公約規範。具體來說，至少包括以下要素：
- 必須要是基於公共利益或保護其他基本權利、並具備合理性與比例原則。
- 必須由合乎人權規範的法律所授權，並優先保護最脆弱的群體。
- 必須進行「搬遷影響評估」（Eviction Impact Assessment）：任何搬遷前都要有這個評估，調查不同群體在搬遷過程中分別會受什麼影響。此類影響包括物質與非物質層面（例如情感、文化、心理健康方面的影響）。這個評估可以是訴訟以及國際倡議上很重要的依據，而一些非政府組織，如Housing and Land Rights Network（住房與土地權倡議網絡，HLRN）已發展出一些實用的量表與案例。
- 必須要評估替代方案是否可行；另外也應開放民間提出替代方案。
- 必須要有適當的公聽／聽證會，並事先通知，讓受影響者能夠有效地參與。
- 在滿足以上程序的前提下，若仍須搬遷，則必須要先完成安置措施。
- 搬遷過程不可在夜間、節慶等時間進行，且應有中立的觀察員。
- 搬遷所造成各種如薪水、教育、財產上的損失，應能取得賠償。
- 計畫若未完成，則居民有要求歸還土地或返回原處居住的權利。
《基本準則》就跟一般性意見一樣，都是聯合國公約體系下的軟法（soft law），在案例法裡面有一樣的強度。經社文委員會也經常在國家報告的審查中引述《基本準則》。Kothari教授重覆強調，《基本準則》的目的不僅是闡述法律概念，更是提供行政基礎；事實上，有些地方政府已經循《基本準則》進行開發規劃，有些法院也據其來檢視國家迫遷的作為是否合乎公約要求。
案例法介紹
印度最高法院1985年的Olga Tellis這個案子相當具有指標性。該案中，最高法院認定對人行道上違建聚落的迫遷，可能導致居民的生計（livelihood）遭剝奪，故違反了印度憲法所保障的生命權（right to life）；因此，拆遷前必須進行合理通知、提供替代住房，否則不應該進行拆遷。2010年，德里高等法院的Sudama Singh是更重要的一個案子。這個案子裡面因為政府執行道路與高速公路的興建計畫，拆遷計畫用地與其周遭的貧民聚落。德里高等法院指出，適當住房是人類發展與福祉的冶煉之地（crucible），其內涵匯集了生態、永續發展等要素，是個人尊嚴與發展極為重要的一部分。高等法院指出，政府未安置已經居住一定期間而具備安置資格的居民，是違反憲法與國際人權公約的。另外一個同樣在2010年的案例是P. K. Koul v. Estate Officer，一群來自喀什米爾地區的公務員因為當地動亂搬到德里，居住在國家提供的宿舍內；後來，宿舍遭到收回，這群公務員卻因其原居地已被破壞且不堪居住，主張政府不應在未提供替代住房的情況下進行迫遷。法院判決依據受庇護權認同了他們的請求，並與Sudama Singh一案類似，大量引用了國際人權法的相關原則。
南非也有很多相關判決，最有名的可能是2000年的Grootboom案。Grootboom女士等人因為居住的貧民聚落環境太過糟糕，搬到一塊準備興建公共住宅的土地居住，遭到強制驅離；由於其原本居住的地方已遭別人占用，他們遂向國家主張請求臨時住房。南非憲法法院從「合理性」的角度，包括政府應有全面的居住政策，以及預算必須優先分配給最弱勢的人，而當地政府並未建立政策以提供像Grootboom女士這樣有急迫需求的人救濟，因此違反了南非憲法規定。
另外，歐洲人權法院的裁判也相當重要。歐洲人權公約裡面並沒有居住權，但他們是在一些案件中透過歐洲人權公約對隱私權、住居所受尊重的保障，論證強制驅離不應逾越比例原則。從這些裁判可以看出人權不可分割（indivisible）的原則，狹隘地將居住權歸類為經社文權利、因而不具備可裁判性的做法是錯誤的。
問題與回應
- 針對非正規居住的狀況，如果居住環境有安全性的問題，我們是不是也要面臨請他遷離的狀況？
這會依個案而有不同，如果建築、居住環境很危險，那確實可能有必要要求居民暫時或永久離開。但如果你要這樣做，應該要符合《基本準則》的規定。在印度以及其他地方常見的做法是重新設計、規劃非正規聚落或其鄰近地區，使其成為安全而合法的住宅供人們租用。
- 剛剛提到的案例都是國家公權力對人民，那民事上常見的拆屋還地訴訟，私人之間的案件，通常無權占有會因為民法勝訴，導致占有者可能在沒有替代住所的狀況下被拆除，不知道這樣的案例有沒有其他國家的參考？法官能否適用居住權？
財產權是財產權，但居住者則擁有居住的法律權利，這兩者可能是分開的。我知道在台灣這兩者經常存在衝突。理論上擁有房屋、付租金、水電費等人，若被迫遷離，應該要有一定賠償。這部分包括前述《基本準則》在內的國際人權法原則都可以引用。一般來說，應該是政府要負責對被迫遷者提供資源，除非造成迫遷的原因是私人炒作土地，所以我們需要依個案檢視為什麼權利人要收回土地。台灣另外一個狀況是政府對占有者要求不當得利賠償，這種做法很奇怪，我在其他國家沒有聽說過這種做法。
- 有時候有些弱勢是沒辦法繳交租金所以被迫返還所有物，這種案子如果進到法律扶助基金會，在審查的時候經常會被認為權利金額太小，所以不需要給予協助。是否有什麼概念可以主張這樣的案件是應該幫忙的？
這有時候有點複雜。如果你沒有租金控制的機制，那有時候租金會不合理地高。所以是因為租金不合理地上升，或因為個人不負責任或其他因素，導致當事人被迫搬遷？必須要做這個判斷。不過假設被迫遷的人無法取得替代住房，那國家就有必要處理。不過可以確定絕對禁止的是長期租賃關係中債權人突然透過提高租金的方式趕人。
整體來說，如果政府有在負公約相關義務，他就應該針對租金問題做出管理。國家應該確保有一系列不同的住宅供給（continuum of housing），有臨時性的庇護所、社會住宅、各種類型的補貼、最後才是私人產權住宅。這些不同的選項在許多國家中都不存在。所以當我們討論介入市場，意思是要創造各式各樣的供給，而不只是社會住宅。像是巴西聖保羅有接近城市權（right to the city）的立法，他們用富有社區的稅來支持非所有權的較貧窮的社區。
- 在台灣都市更新的過程中也會遇到搬遷或舊違建的問題，判決上都會覺得私有財產被保障是應該的，但公有土地上的時候爭議就會出現。請問兩者的適用標準是否相同？另外在保障居住權的情況下，是否會造成所有權人的損失？在公有土地的例子，這是否就等於造成全民的損失？而且現在M型化社會，很多中產階級都買不起房子，卻還要給予舊違建保障，是否有點不公平
首先要釐清一點是：假如政府已經接受公約，那居住權就是有約束力的，所以不能說財產權就凌駕居住權。你所提到的問題，我們在今年初的結論性意見中也有提到。如果連中產階級都付不起房租，代表整個住房政策有問題，國家必須在稅收或相關制度上做改變，讓人人都有合理可負擔的住所，這也是居住權的一環，所以不是說居住權只保障違建戶。另外，公約並沒有說違建就可以免費居住，還是可以收取適當的租金，只不過應該要在居民可負擔的範圍內。最後，強制驅離是對居住權與人格尊嚴最嚴重的侵犯，所以要特別小心，只能在最例外的狀況下進行。
- 可否討論看看中國的模式？因為似乎被很多人認為是典範。
在過去六十年來，造成最多迫遷的就是中國與印度，我不覺得他們的做法會是好的。有嘗試做再分配與重新規劃的國家，一個比較好的狀況是巴西，另一個是印度有個right to homestead立法，對無產權者提供土地以供安置。南韓在光州與首爾也有很多優秀的政策，可以參考UCLG網站，提供了很多案例說明地方政府可以如何將人權落實到的行政措施中。
