黃文雄
明天是國際人權日，也是美麗島事件二十週年。這天綠島的人權碑（原名「垂淚碑」），由一位老政治犯倡導興建完成，將由李總統揭幕，這將是台灣人權史上的一個里程碑。同時，國內政治版圖正面臨重組，民主化過程也波折重重。這個新世紀交接的時刻，似乎正是針對人權和民主同時稍作回顧與前瞻，並起提出具體建言的時機。
台灣人民的人權在戰後四十年受盡殘踏後，終於在過去十年有了相當的進展。弔詭的是，這一進展主要是民主化的結果，而非原因。國民黨為了繼續執政，被迫開放政權。政黨競爭必須以某些人身權、公民權（例如言論出版的自由和集會結社的權利）和政治權（投票參選）為條件，這些人權因此有了相當穩固的基礎。這個政治妥協的餘蔭所及，帶來了其他的進步，最主要的是公民社會得到成長的空間。透過民間的壓力，政黨和政府不得對人民的權利要求有所「零售式」的回應；例如屬於社會權的健保、某些保護婦女和殘障者權利的立法修法、大法官某些比較進步的釋憲，當然也包括二二八及最近白色恐怖受害者的「補」償條例。
表面上看，這種施壓與反應的模式是民主政治的常態。問題是：人權的促進和保護是否能完全靠這種零星的累積？以「戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例」立法時的辯論為例，多數國家必然以國際判例和已具習慣法效力的國際標準為起點，而我國的狀況卻是充滿這方面的無知；取而代之的是政治權宜和悲情憤慨的較勁。再者，幾次修憲又有哪一次是以憲法第二章的人權為重點？以台灣不少相當優越的條件，朝野大眾人權意識何以如此低落？其原因其實不難追索：（一）我國最大的七個圖書館只有兩百「筆」不到的中文人權資訊！（二）那麼多大專學校，只有少數幾門人權課，人權教育幾乎全部來自特別有心注重人權的憲法教授；（三）其他各級學校全無人權教育；（四）政府沒有負責人權的官員，遑論專司人權事務的機構…。過去視人權為禁忌的獨裁體制使現代人權文化無從茁長生根，加上因為國際孤立而導致缺少國際刺激、壓力與互動，造成了這種反常弔詭的狀況。
但是民主必須有人權的內容，否則民主將淪為「換人分分看」的形式演練，而針對社會日益充斥的暴戾之氣，因應之方也必然盡在「心靈改革」式的道德勸說與治亂世用重典之間擺盪。顯然，我們也不能繼續依賴開放政黨競爭所帶來的人權餘蔭，而必須開始考慮（即使是遲來的）促進和保護人權的基本建設。
針對這個問題，國際潮流值得借鑑。自一九七八年以來，聯合國就積極鼓勵各國設立國家人權委員會；一九九三年更通過「巴黎原則」以為保障其獨立與效能的設立準則。即使在尚無人權憲章與人權法院的亞洲地區，也已有澳洲、紐西蘭、印度、印尼、菲律賓、斯里蘭卡等國設立，南韓和日本正籌畫設立，泰國甚至將之入憲。這是一個完全可以完全操之在我的促進人權的基本建設。參與聯合國的國家尚且如此努力，退出聯合國後也就退出國際人權體系的我國，顯然更沒有繼續落後的餘地。
國家人權委員會是一個補正常立法、司法及行政之不足的機構。它的功能包括：（一）調查可能侵犯人權的案件，進行調節與仲裁（有減輕司法體系負擔的作用），並可協助受害者進行訴訟；（二）根據憲法與國際人權標準，審查研究既有法規和立法法案，並提出修法和立法的建議；（三）推廣學校內外的人權教育，包括某些公務員如法官、檢警與獄政人員的養成教育與在職訓練；（四）規劃國家人權建設（包括國際人權政策）；（五）向立法院提出年度及針對專題的國家人權報告。這些功能正是我國應有而未有的推展人權的起碼條件。沒有這些機制、條件，很難想像台灣人權短、中期內會有更上層樓的進展。
我們期望各位總統候選人的「禮物」清單上，都會有國家人權委員會，更期望他們之間的競爭是誰能夠提出最能保障其獨立性的方案。如此的「向前看」，才是最能安慰綠島人權碑的所紀念的受害者英靈，同時又能使民主不致淪為形式的作法。
