永久屋：安居表象下的人權陷阱 ｜災後重建，該注意哪些 － 南方有人講座「如何在地安居」側記

文字協力：台灣人權促進會南部辦公室志工蔡立庭、廖庭堉

2023年5月，台灣人權促進會南部辦公室舉辦南方有人講座「如何在地安居：從永久屋與紐奧良經驗談起」。永久屋的經驗，由長期關注此議題、任教於屏東大學原住民專班的林慧年教授，分享莫拉克風災的永久屋重建經驗。在進入正題前，林慧年老師提醒聽眾，今天的分享，是建立在永久屋運動的族人、記者、民間團體與學術團體，這十三四年來共同努力的成果，目前仍有許多人仍持續尋求解決永久屋困境的做法。

莫拉克風災，是近50年來最大的環境災難
2009年莫拉克風災重創台灣，近40%台灣人口受災，是近50年來最大環境災難。但更大的影響是災後20天內火速通過《莫拉克災後重建特別條例》[1]，該條例是以國土保安為原則，提供永久屋[2]為災後重建方式。永久屋，乍看之下讓災民能盡快安居，卻是台灣災後重建政策背離國際慣例，且侵害原住民族人權疑慮的開端。

極高比例的受災原住民「離村又離鄉」

因風災重建而需要離開家鄉到異地生活的，有很大部分是原住民族。根據2022年監察院的永久屋調查報告[3]，在重建政策定調為「離災不離村、離村不離鄉」後，卻有85%的原住民安置戶是「離村又離鄉」，總計為2379戶。而端傳媒[4]的專題報導指出：接受永久屋安置的3096戶中，有高達88.7%比例是離鄉異地安置。而劃分在特定區域[5]需要被遷村的13,911人中有72.5％為原住民。

以災難/避災為名的大規模原住民族迫遷
林慧年老師指出，莫拉克風災造成的大規模原住民族遷徙，是以災難為名要求搬遷。而回顧近代大規模迫遷原住民族的政策，可以指認出三個時期：第一個時期是日本理番政策的集團移住（1931-1935），政策目的是為了「理番」，國民政府時代的山地平地化政策（1953-1962），實質是為了同化政策，例如要原住民族接受現代化教育。而莫拉克風災，就是第三次的大規模遷徙，本質上與迫遷幾乎無異。

從六個相互扣連事實概括莫拉克災後重建

原住民族近代史上的第三次大規模迫遷，不單是颱風所致，一環扣著一環的政策導致的惡果。簡要來說可以概括成六個相互扣連的事實，先發生災難，房屋在風災、土石流中毀損，而被認定該區域危險，劃定為特定區域，並且通過法律要求強制遷村。遷村有了法源，而且政府還否決中繼屋。中繼屋，是個像樣的房子，至少可以提供有需要的人暫時安置，但在當時沒有中繼屋的情境下，需要地方居住的人只能盡快選永久屋簽三方契約，放棄自己原來居住的土地，但永久屋只有房屋使用權，沒有土地權（土地大多是國有，或國營事業台糖所有）。這整個過程，最終導致原住民族必須遠離自己的土地，而危害原住民的人權。

是自然災害，更是人為災害

颱風是是自然災害，但造成大量原住民族遠離家鄉、土地的結果，更是非自然的人為災害[6]的後果。風災前，社會及政策對原住民的土地剝奪、歧視、同化政策等都是影響災難嚴重性的遠因。風災後的重建政策又再次打擊原住民族：85%的災民被迫遷村又離鄉，離開原本的土地、耕地和獵場，其後果遠遠超過風災所帶來的影響。就如同美國人類學家Anthony Oliver-Smith所撰寫的《秘魯的五百年地震：歷史脈絡中的脆弱性》[7]一書所述，地震不過十幾秒，但之所以傷亡如此慘烈，是有歷史的脈絡：秘魯被西班牙統治了五百年，是這段殖民與壓迫的歷史進一步造成了巨大的傷亡。

危險區域的認定，應納入原住民族知識

莫拉克遷村的源頭，是因為政府認定原居地不安全，因而得以「得劃定特定區域，限制居住或限期強制遷居、遷村」。然而，某地是否危險的判斷，應該要納入原住民族的知識，在2022年監察院的報告書[8]中（p.243）特別強調，魯凱族和排灣族是斜坡地上的民族，「環境勘查評估應納入原住民知識」，不應僅用科學化的知識判定危險與否。而更進一步，危險與安全的二元分類，也需要更細緻的區分。

缺乏中繼屋，背離國際處理災後重建的原則
雖然劃定特定區域依法要經「原住者諮商取得共識」，但莫拉克重建過程缺乏中繼階段，已鑄下程序上無法履行諮商同意缺憾，也違背國際上災後重建設立中繼屋的原則。中繼屋，讓家庭、社區得以暫時安頓，共同思考後續重建的選項，而且與同部落族人住在一起，較能獲得平等、透明的資訊，有助於集體決策。但莫拉克風災時，慈濟考量921大地震後組合屋難以退場，倡議不設立中繼屋，直接興建永久屋，政府也接受慈濟倡議，取消中繼屋。這導致莫拉克風災後的災民，只能暫住在簡陋、以軍營為主的安置中心。軍營的設計並非為家庭居住設立，五六十人在同一空間，豪無私密性且環境較為惡劣，導致很多人只想趕快離開，或者選擇依親。在時間緊迫、族人各處分散、安置中心條件惡劣的情況下，關於後續重建的資訊很不透明，無法實質保障諮商同意權。

入住永久屋，卻近乎喪失原鄉土地
〈三方契約〉（正式名稱為〈莫拉克颱風災後民間興建住宅贈與契約書〉[9]），該契約是由營建署擬定，簽約的甲方是地方政府，且縣市政府幾乎都是直用用營建署提供的契約，所謂的三方是指是是指政府、援建團體、災民。契約第六點明確寫到「取得住宅所有權之日起3個月內…遷離原居地，並不得再回原居住地居住及建造房屋」，倘若違反，永久屋就會被收回（契約第七點）。

基於三方契約的第六點和第七點，入住永久屋的居民雖仍有原鄉土地的所有權，但卻會被契約限制無法申請建照，而雖然原鄉土地仍可耕種，但在永久屋安置地多半距離原鄉距離遙遠的情況下，實質上不可能返回耕種。更嚴重的事情是，因永久屋可以繼承，因此只要晚輩繼承永久屋，也就世代持續被三方契約限制。

除了在永久屋的框架下被限制原鄉土地的權利外，爾後在劃設國土計畫功能分區時，未經更細緻的評估，便直接將屬於「莫拉克颱風災後重建特別條例」劃定公告之「特定區域」，尚未公告廢止的範圍，劃設成以保育及保安為原則得禁止或限制使用的國土保育區，進一步限縮使用土地的權利。

遷村不只是房子，更有耕地、獵場與神聖空間
林慧年老師表示，對比九二一與莫拉克，莫拉克的災後重建很可能是更退步的。九二一有中繼屋，後續安置重建也有土地權利；但二十年後的莫拉克風災，卻是另一套系統。很多族人都會說：「我們是遷村，為什麼政府只討論房子」。對原住民族來說，遷村不只是一棟房子，還要面對耕地、獵場、神聖空間的消失。一棟房子，無法代表原住地蘊含的文化、精神內涵。（見下圖）

（台邦．撒沙勒，2008）

他山之石：其他國家怎麼面對災後重建  

之一：四川汶川大地震重建：就近重建

那麼，其他國家如何災後重建？林慧年老師以四川汶川大地震的楊柳村為例，該地區災後重建將影響少數民族羌族的居住問題，該村以離災不離村的方式重建(3.2公里)，盡可能讓該民族接近原生生計土地，讓他們能夠從事耕地、狩獵等原來活動。一般來說異地重建會將範圍劃在5公里內，以減少對居民的影響。

之二：印尼莫拉比火山噴發：各個環節與莫拉克重建成為鮮明的對比

印尼2010年莫拉比火山噴發後，政府將危險區域分成三級，而不是僅分成「危險」和「不危險」兩類。而在印尼即便是在最危險的地方，也不會強制遷村，因此在Maly, Iuchi& Nereswari[10]的研究中，危險區域的遷村率大約是七成，亦即是有三成的人選擇回到原居地繼續居住。

除了再進一步劃分危險的等級，火山噴發後還設有中繼屋讓災民在適當的居住條件下，暫時安頓。在合適的居住條件下，讓災民能有充足的資訊，才有時間與空間的條件做出集體的決定。而最終的異地永久安置，居民也有房屋的土地權，並配有耕地或農牧土地，讓人們得以維持原來的生計。

就算房子重建，統一興建也非唯一的選擇。火山噴發後的重建，印尼政府提供五種[11]不同的重建模式，這些重建方式在集體/個人的選擇，公共資源多寡、土地權屬上都有差異，讓社區/家庭得以評估適合自己生活型態的重建。

代結語：永久屋在多重面向上，侵害原住民人權
最後，林慧年老師指認永久屋在哪些面向上，侵害原住民人權。首先是原住民族自決權，兩公約明言，「所有民族均享有自決權…自由從事其經濟、社會與文化之發展」。在莫拉克災後重建中，跳過中繼屋，阻絕了實質的諮商同意，限制居住及強制遷村，這都是國際罕見的情況。其次是適足居住權 ---- 「和平、安全而有尊嚴居住在某著的權利」。最後，則是災難遷村侵害原住民族的土地權：易地重建若涉及原居住地的限制與限期遷離，國際上已有「憑何諾原則」 （Pinheiro principles）：災民或被迫遷離者，有權要求歸還被佔有的原土地或財產。退一步說，強制遷離也不符合國際人權標準的規範，在「聯合國原住 民族權利宣言」第10條指出，不得強迫原住民族遷離其土地或領土，而且若未事先獲得原住民族人民的自由知情同意和商定公正公平的賠償，並在可能時提供返回的選擇，則不得進行遷離。倘若真的要遷離，在台灣的「原住民族基本法」第32條也有規範應予補償，因為喪失土地，對很多人來說就是失去生計來源。

延續至今的莫拉克模式，何時能盼來合於人權的災後重建？

莫拉克，標誌著台灣災難重建政策的轉折，2016年的莫蘭蒂颱風後的「紅葉永久屋、愛國埔永久屋」，延續永久屋的政策邏輯，也都導致接受安置的原住民族喪失土地權。而這樣持續傷害災民的政策方針，卻變成政府標榜「重建的良好案例」，並持續跟援建團體合作，值得大家警惕與擔心。