是都市更新,還是現代版的新圈地運動?

 

本文原刊登於2011年9月份382期財訊雜誌「民主甲政經」專欄

作者:邱文聰(中央研究院法律學研究所 副研究員、台灣人權促進會執行委員)

 

「圈田所到,田主登時逐出,室中所有,皆其有也。妻孥丑者攜去,欲留者不敢攜。」

這是史惇《慟餘雜記》描繪清順治年初,多爾袞三次下令圈地,以便在京畿地區安置東來的滿族諸王、勛臣、兵丁人等的景象。史料也記載,房產遭圈占而兌換他處者,「雖有撥補,率皆名償實無」。

現代法治國家保障財產權,這等圈地行徑理應不許再次出現。所有權,在憲政民主的律法下,受到兩種制度的保障。所有權人對所有權的移轉與移轉條件得依其所好決定,這當然意謂交易價格與對象必須徵得所有權人點頭同意,也意謂對違反所有權人意願的權利變動,要能訴諸法律加以排除、防止與回復,這是財產權保障的權利模式。與此相對的財產權保障,則要求侵權人對非自願性的所有權變動,起碼必須以客觀的價值加以填補,這是財產權保障的責任模式。

權利模式賦予所有權人較優越的保障地位,甚且容他主張「這東西無價,老子不賣」,以維護所有權原有安定狀態;反之,責任模式則默許相對一方霸王上弓再來「用錢解決」,這雖可在高交易成本的困局中促成交易,但相對弱化財產權的保障強度。為了避免刻意偏離權利模式而空洞化財產權保障,責任模式的適用需要符合一些前提的要求。因此一般市場交易原則上仍應遵循權利模式,只有少數例外能適用責任模式。

徵收是典型採責任模式的例子,然而徵收的發動至少必須符合「公共使用目的」的限制、考量分配正義的要求,否則表面上公共徵收,實則白手套假公濟私,等於為強權者開了迴避權利模式剝削弱勢者的後門,也摧毀財產保障的核心。再者,徵收後補償金額也必要能公正地決定,否則徵用者「球員兼裁判」自行喊價,仍背離了責任模式的要求。

都市更新乃為解決都市早期欠缺規劃,或因建築物窳陋毀損,而進行全面或部份區域的重建或整修,以改善居住環境復甦都市機能。在追求公益的大纛下,「都市更新條例」明白採行了責任模式的財產權保障,在少數所有權人所自行申劃的更新單元範圍內(另一種「圈地」?),法律允許僅依「多數決」而非全體自願同意,即決定更新單元內全體所有權的權利變動與變動條件。反對都更或不同意變動條件的所有權人,只能依責任模式獲得權利補償。

然而都更條例所採行的責任模式,是否真滿足公益與正義的適用前提?是否符合責任模式下的公正補償原則?

倘若政府在改善都市機能的同時,以容積優惠鼓勵所有權人進行都更,又確實改善了所有權人的原有居住環境,則違反所有權人意願的權利變動,或許還真能以公益與社會正義之名而正當化。但實際情況是,多數都更案在重建後,原來所有權人或因無力支付權利變換後尚須自行補足的巨大差額而被迫放棄遷回,或因純粹為置產投資而選擇獲利了結。真正留下自住的比例明顯偏低,取而代之的是有能力以更高房價進駐的中上階級。顯然,政府正以更新之名,在都市進行驅離中下階層的「仕紳化」(gentrification)工程。社會正義不過是幌子,真正獲益的除了中上階級間接接收都更後更符合其價值意識的地景與人文環境外,實施都更的建商更直接享受了都更帶來的最大利益。

何以在追求公義的理想下,都更條例的責任模式,卻淪為剝削弱者以供建商套利的後門?主要的原因無非是都更條例所訂的各種程序,因設計不良極易被操弄而偏頗建商,例如一般都更需先經過等同於意願調查的「單元劃定」與「更新概要」,後才進入決定由誰來做、要如何做的「更新事業計劃」階段,不同階段因不同目的而異其可決人數。但都更條例卻在這個原則外大開例外,使不明就裡的所有權人以為只在徵詢都更意願,不意竟在意願表態後就讓建商直接取得「要都更,只能找我」的獨家地位。更嚴重的是,都更法制違背利益衝突迴避的基本法理,竟限定由建商所委託之估價者來決定更新前後所有權的價值,以決定所有權人分得之多寡,不僅使權利補償應公正決定的原則蕩然無存,也在建商的估價者傾向低估所有權、高估建商出資的操弄下,使原應成為改善所有權人居住條件的容積優惠,最後多進了建商口袋。

說穿了,都市更新真的只是三、四百年後現代版的圈地運動。