側記 | 移民拘禁處遇與酷刑防範─移民署驅逐與收容職務教育訓練 (4/4)

台灣已批准了《公民與政治權利國際公約》並頒定相對應的施行法。行政院也曾擬具《禁止酷刑及其他殘忍不人道有辱人格之待遇或處罰公約施行法》草案送請立法院審議。這些規約課以國家政府預防其管轄範圍內之人民遭受剝削、暴力、虐待、酷刑與不人道待遇的義務。兩公約第三次國家報告審查的位國際審查委員的結論性意見中第17點即針對難民保障的國家義務，指明《公民與政治權利國際公約》第7條是「不遣返原則」的法源之一，督促台灣政府盡速健全難民法制。

為了降低我國驅逐外國人的行政實務對於境內移民社群的衝擊，台權會在五月八日與移民署合辦了教育訓練。教育訓練依移民署參訓成員的法定職務分作「查察」、「限令出國」、「強制驅逐」與「收容」的場次。

以下篇章所記錄的【課程四：提升移民拘禁的性別與文化敏感度】與【課程五：移民拘禁的酷刑防範與外部視察】聚焦於外國人收容所的拘禁處遇與酷刑防範。

講師 | Hindpal Singh Bhui

（HM Inspectorate of Prisons、Oxford Faculty of Law）

紀錄｜廖欣宜（台權會秘書處）

課程四 | 提升移民拘禁的性別與文化敏感度

英國的監所視察機構依據人權指標督察的拘禁處所，除了矯正機構，還有移民拘禁中心，而講師Hindpal Singh Bhui是有關移民拘禁視察的主責人。Bhui講師在任職於英國監所視察機構（HM Inspectorate of Prisons）與歐洲理事會的反酷刑委員會（European　Committee for the Prevention of Torture）之前，是由觀護與監所服務發跡，因此對於管理人員的組織文化如何影響受收容人所受的待遇有很深的感悟。該場次先是帶領移民署的參訓人員發掘自身如何看待與體會被國家賦予的職務，再探討提高收容處遇文化與性別敏感所需要的工作氛圍與條件。

Bhui講師沒有試圖為組織文化下縝密的定義，而是把重點放在參訓人員的價值、信念與成見，以及這些因子如何透過團隊的使命感活化。他從他接觸受拘禁人、移民官、保全人員、醫護、社工，以及相關非營利組織的視察經驗，以及他在牛津大學客座的同事Mary Bosworth教授長期走訪移民拘禁中心所寫的研究報告中，舉了數個能夠造成或避免不良拘禁處遇的實例。

如何因應組織的多重目標與角色衝突？

一個根本問題是，移民拘禁中心的管理人員一方面提供受收容人生活照護，另方面高度管制他們的行動，該如何因應多重目標與角色間的衝突？獄政工作也有類似困擾，但是比起矯正機關，移民拘禁中心（台灣美其名為外國人收容所）的管理人員，更容易對於自己的工作價值感到迷茫，感到自己對於受拘禁人的未來發展沒有什麼正向影響。加上在移民拘禁中心的人，理所當然地，比在監所服刑的人更不信服政府拘禁自己的理由或程序，而管理人員需要是在第一線回應受拘禁人對現狀的不滿與對未來的徬徨。長期下來，有的會有替代性創傷，有的有情緒抽離反應。講師建議除了溯源檢討移民政策，從事移民拘禁職務的上級需要常態邀請基層共同討論組織目標。此外，管理人員要可以與受拘禁人日常對話，也需要有情感支持系統。

第二點是，Bhui講師不認為拘禁中心可以被同時賦予決定並執行懲戒的權力，更不用說以單獨拘禁與裸身檢查作為懲戒。即使如果國會如此制定，管理人員也應該側重事前預防衝突，常態化建設性溝通與關係建立，提升受拘禁人的配合意願。

另一個常見問題是移民拘禁的訓練輕率地移植了犯罪矯治的訓練，偏離了移民機關的職務目標。主管機關必須調整工作人員的養成路徑，並以「移民拘禁不是懲戒措施」為所有指導原則與作業程序的大前提。事實是，Bhui講師所認識的管理人員中多數不能認同移民拘禁的設計被打造的像是矯正機關。

第四點是如何具體化比例原則。對於參訓人員所提出管理酒藥癮患者的困擾，Bhui講師回應，工作人員的教育訓練平時就必須針對不同程度的刺激反應與戒斷症狀，推演防止他傷害自己與他人的最小侵害手段，才不會在事發當下倉皇的採取最高規格的維安措施，像是反射性的上腳鐐手銬，或是當被制服的人已經不再抗拒，管理人員仍然加重拘束力道。

第五個是即使對待受拘禁人的形式規則大致正確，但公務機關內部的威權與剛性文化，會阻礙下級善意提醒上級的過失，或是揭發其他基層人員的不當行為，或是向外部視察單位隱匿重要資料。英國有一間移民拘禁中心被臥底記者揭發有兩個側廳長期被上級忽視，多位管理人員習慣對受拘禁人施暴，旁觀的基層人員也不敢向上級反應問題。事後基層的吹哨管道成為重點檢討項目，該中心的環境待遇嗣後有了顯著改善。有此可見，願意妥適照護受拘禁人的管理人員是否能安然無懼的反應問題，並獲得充分的回應與支持，是改善拘禁空間的必備要素。

如何對待不同性別認同與性傾向的人呢？

首先，有些LGBTI移民一旦被遣返會面臨被迫害的危險，根本不應該被置於遣返程序。再來，據統計，LGBTI在拘禁環境特別容易受霸凌與強暴，鑑於這個高風險，Bhui講師原則上認為政府的行政拘禁不合比例；以外國人驅逐而言，尤其應該選擇其他保全方式（一個相關問題是許多拘禁處所沒有營造讓LGBTI認為可以安全無憂的表明自己的性別認同與性傾向的環境，相關數據與研究自然也不夠充分。）在拘禁處所，即使是出於保護當事人不被其他受拘禁人攻擊的善意，還是要避免機械式地將LGBTI單獨安置。每個單獨安置的決定必須經過個別詢問與評估，而且要保持受拘禁人與外界接觸的管道，避免單獨安置的期間過長。

在英國，被拘禁女性中有相對高比例的腦損傷與自傷行為，而家暴是最常見的原因。英國的Yarl's Wood拘禁中心以前有女性住民，但拘禁中心無視這些女性有高比例曾受人口販運、家暴、性暴力與性剝削，容許男性管理人員任意進出女性寢室與休憩空間。此外，一些受拘禁人是否立足於對等地位與管理人員發展特殊關係不無疑問。所幸Yarl's Wood經過追查有實質改變人事安排與管理方式，並增添了創傷治療、心理諮商與輔導資源。Bhui講師額外強調，考量現行科技發展，他不認為裸身檢查是必要的。他在荷蘭加勒比區視察過的移民拘禁中心，有管理人員惡性以裸身檢查懲戒或威嚇抗拒的受拘禁人。

溝通，溝通，再溝通。

承認自身的限制。

多元性高的環境，會放大管理人員面對不熟悉人事的不安與戒備，凸顯移民官的隱性歧視與偏見。試圖促進管理效率的管理人員可能會武斷的替受管理人貼上錯誤標籤，幻想一套經驗法則，結果適得其反。事實上，傾聽對方的身分認同與價值觀念，才能長期提升管理效能。一定要溝通，溝通，再溝通，並讓當事人感到自己的身分與人格被承認。據問卷調查，英國的移民官對於工作的喜愛主要來自於可以接觸多元文化，而成就感來自於協助遇到有重大生活困境的移民。但再有自省能力的主管機關也難免有盲點，認知到自身的限制是成長的第一步，而封閉環境內的惡性環境尤需借助於外部人員的獨立判斷。

課程五 | 移民拘禁的酷刑防範與外部視察

Bhui講師以自身的視察經驗，分享禁止酷刑公約任責議定書的關鍵產物「國家酷刑防範機制」的具體實踐。聯合國禁止酷刑公約任責議定書有兩個核心立場：一、事先預防勝於事後救濟。二、酷刑、殘忍與不人道待遇最容易發生於被隱蔽的空間；並基於這兩個立場上要求國家建置派遣外部獨立人員走訪各地拘禁處所的國家酷刑防範機置，以確保控管性高、自主性低的體系有獨立的聲音。因為就算拘禁處所有自己的調查方法、會訪問受拘禁人，但內部稽核的獨立性相對低，意見表達相對拘謹，無法取代外部視察的功能。反過來說，外部視察一旦失去了獨立性與批判能力，較會越加與內部稽核的角色重疊。Bhui講師強調外部視察要有效，必須有獨立的經源、人事與功能，但也坦承視察單位無法全然置外於各方角力與談判，也很仰賴於行政機關對於其意見與建議的積極回應。有的國家雖然形式上成立了視察單位，卻視察單位的地位被行政機關侵蝕，意見淪為空談。

視察什麼？

需要被視察的處所包含（但不限於）矯正機關、警察拘留所、移民拘禁中心、留置處所、精神醫療機構與兒少安置機構。一個稱職的視察單位要發掘的不只是暴力傷害；環境條件也會構成不人道待遇，例如：骯髒的設備，不衛生的牢房，食物與營養缺乏，缺乏與外界社會的連結與互動，與支持系統斷連，缺少運動、睡眠、休憩與戶外活動等等。從受拘禁人進入到脫離掌控的整道過程都應被設想周全。英國的外部視察有針對移民拘禁設計一組生活品質量測指標，裡面可以選填的數值中沒有中立選項；同時也有全人健康檢測系統。

如何視察？

視察單位要被賦予不須事前告知的在任何時間視察任何角落的權力，否則管理人員很可能只展示最好的一面。英國的視察人員各自有鑰匙，即使半夜進入也不會被過問；事前通知的視察，通常是前一次視察後限期改善後的驗收，以督促受視察處所積極洽接資源。視察單位要可以要求談話的隱密性。英國的視察員與受拘禁人對話時，通常會請管理人員離開。這不是不信任特定管理人員的表現，而是對受拘禁人表示願意認真聆聽真實的想法。除了單獨訪談與問卷調查，視察單位也會舉辦團體討論，謀求最有成效方式。此外，視察單位要可以索取相關資料。有些蛛絲馬跡是先從數據看出端倪，再進一步追查。視察單位中或約聘的律師要瀏覽受拘禁人所涉及的司法案件，目標不是在於個案結果，而是藉由大量案件發掘結構性問題，同時預估訴訟需要的時長以籌措心理照護資源。視察單位要比較同一受視察處所在不同時間的狀況，也要比較不同受視察處所在同一時點的狀況。

如何預防？

英國的視察通常維時一至二週。在此期間，視察團隊會持當天的觀察記錄，詢問所長與管理階層認不認同有改善空間，是不是有覺得可以更深入調查之處；共同匯集證據並來回核對事實。訪視後，視察單位通常會在１週內擬具報告初稿，並在１６週內召開記者會正式公布報告。報告中的事實陳述會先請拘禁處所確認有沒有需要修正之處，但意見與建議則不容拘禁處所置喙。一體兩面的，視察單位須要為自己的意見與言論負責。內政部需要具體回應並提具改善計畫。在立法程序中，視察單位的建議有時會被改寫為修法意見，視察單位也會受邀參與討論或被諮詢；這切合視察的預防導向權責。

如何起步？

禁止酷刑公約任責議定書並沒有限定國家酷刑防範機制的編制；有些國家責付於國家人權機構，有些授權給監察申訴機關，也些另設部會。英國的酷刑防範機制採行了較為複雜的編制，共由２１個單位組成，各個單位按其獨立功能聘請人員。２１個單位集結相當多角的經驗，在統籌上確實不易，但在分工上相對專精，這有助於讓拘禁單位信服。視察團隊中有醫療、社工與法律專業，兼具實務與研究工作者。除了工作經驗要稱職，性別與文化代表性也要多元。英國的監所視察機構是在１９５０年代經由關注監所處遇的人士倡議遊說而成的。但早在１９世紀初就有熱心人士不請自來的四處走訪監所，像是一位名為John Howard的地方法官。移民拘禁中心的視察遲至２００４年才被納入官方視察機構的職責。一開始在行政主管機關中有反彈聲浪，但後續主管開始認可外部視察所帶來的助益。Bhui講師認為當今英國移民拘禁的重大問題包含庇護申請轉往海外安置、邊境棚戶生活條件危殆、拘禁業務外包私人單位、訴訟資源欠缺。此外，即使人口販運被害人在英國依法不得被拘禁，且當管理人員如果得知有相關情事，應轉介人口販運被害人保護單位，但實務並未落實。在Bhui講師走訪希臘與匈牙利的期間，希臘的視察單位對於受視察的處所很不熟悉，匈牙利的視察單位非常受制於政治干預與資源侷促，甚至否認領土邊緣主要由塞爾維亞人組成的難民營應該被納入視察範圍。相對而言，在運作得比較良好的國家，除了行政機關的配合，視察單位會諮詢非營利組織與律師，會與研究機構合作發放並回收多語問卷與視察指標。聯合國防範酷刑小組委員會的主要工作是要支持各國的酷刑防範機制，有時候為其協商國家領導人與行政機關。