掉在法律之外的人～《國界上的漂流者》前言
台灣人權促進會祕書長 邱伊翎
根據聯合國二○一五年的統計，世界上有高達一千萬名無國籍者，「在國境與國境的夾縫中生存」。大家可能很難想像，為什麼會有人沒有國籍？為什麼有人必須「拋棄自己的母國」，漂流到其他國家？
除了戰爭，政治因素、天災、宗教迫害、家庭變故，甚至一點點手續失誤，都能讓人一夜失根失國。
目前，大多數的權利保障仍然得靠各個主權國家來施行，當一個人淪為無國籍狀態時，也意味著他╱她的基本權利難以獲得保障。
一個沒有任何合法權利的人，要如何生存？是否只能不斷依靠別人的善意？還是我們可以透過什麼機制，把這些「掉在法律之外」的人拉回有法律保障的情況？
由於我國國籍法及移民法對於「無國籍者」沒有明確定義，相關統計數字也付之闕如，亦無明確制定無國籍者所有相關權利保障，這些人自然會掉到法律保障的範圍之外。然而，持續任由愈來愈多人淪為無國籍狀態，對於一個國家來說恐怕不會是一件好事。
除了因國籍法的規定所導致的外籍配偶或兒童的無國籍狀態之外，在台灣，還有一群流亡藏人也被視為無國籍者。
我國國籍取得條件
根據我國的國籍法第二條，要取得我國國籍需要以下條件：
一、出生時父或母為中華民國國民。
二、出生於父或母死亡後，其父或母死亡時為中華民國國民。
三、出生於中華民國領域內，父母均無可考，或均無國籍者。
四、歸化者。根據國籍法第三條，可以申請「歸化」者，大抵必須是要有足夠經濟能力或專業技能的成年人：
一、於中華民國領域內，每年合計有一百八十三日以上合法居留之事實繼續五年以上。
二、年滿二十歲並依中華民國法律及其本國法均有行為能力。
三、無不良素行，且無警察刑事紀錄證明之刑事案件紀錄。
四、有相當之財產或專業技能，足以自立，或生活保障無虞。
五、具備我國基本語言能力及國民權利義務基本常識。就算是根據「國籍法」第四條，未婚未成年之外國人或無國籍人要申請歸化，其父、母、養父或養母也必須為中華民國國民。
為何有些外籍勞工在台生子會成為無國籍者？
通常生母並非不可考，生父可能是外國人或本國人但不認養，加上孩子並非成年人，也沒有透過駐台辦事處的協助，取得其生母的國籍，以致淪為無國籍狀態。
其實除了國籍法，我國的「兒童及少年福利與權益保障法」第二十二條也明文規定：「主管機關應會同戶政、移民主管機關協助未辦理戶籍登記、無國籍或未取得居留、定居許可之兒童、少年依法辦理有關戶籍登記、歸化、居留或定居等相關事項。前項兒童、少年於戶籍登記完成前或未取得居留、定居許可前，其社會福利服務、醫療照顧、就學權益等事項，應依法予以保障。」
兒少法跟國籍法都是普通法，沒有誰優於誰的問題，只是國籍法其實並沒有特別處理兒童青少年的部分。如果是兒童青少年，應該是優先適用兒少法才對。但是二個法對於什麼樣的人叫做【無國籍人】，其實都沒有明確的定義。
過去內政部戶政司一直堅持這些小孩是外國人，而非無國籍者，或因不確定這些小孩的媽媽是否真的失聯還是要放棄自己的小孩，導致孩子遲遲無法送出養或協助取得合法居留。
外籍配偶也會面臨無國籍狀態
在國籍法第九條尚未修正前，有些外籍配偶也會因為申請歸化的過程中，必須先放棄原國籍，若後來又因為「品行不端」等因素無法取得我國國籍，便成為無國籍狀態。即使在修法之後，「放棄原國籍」變成「歸化」成功後才放棄，但是由於國籍法第十九條仍保留了政府隨時可以撤銷這些人已取得的國籍的權力，導致外籍配偶在取得歸化後，仍有可能面臨被剝奪國籍的風險。
在台流亡藏人及藏配
一九五九年中國解放軍入侵西藏，達賴喇嘛帶著八萬藏人開始流亡生活。雖然他們在印度達蘭薩拉建立流亡政府，但世界上承認流亡政府的國家並不多，而藏人也無意在印度定居，而是希望有一天重返西藏。因此，即使印度政府曾經開放讓在印度的流亡藏人可以申請歸化成印度人，多數藏人並未申請。
由於印度跟尼泊爾都沒有難民法，也非國際難民公約的批准國，因此藏人雖然可以在這二國居留，卻無法享有國民身分或相關權利。要出國的時候，也必須取得該國的「旅行文件」。近年來，在尼泊爾的藏人取得文件的過程愈來愈困難（相關資訊可見 http://www.refworld.org/docid/550c36f64.html）。
二○○○年，達賴喇嘛受邀來台，當時的總統陳水扁特赦了第一批、大約一百多位逾期停留的在台藏人。他們因當初入境所持的文件已無法使用或更新而長期滯留在台，透過向移民署自首及通過蒙藏委員會的審查，取得合法居留。
二○○八年底，又累積了另一批近百人的藏人，也是類似的情況。這次立法院便透過移民法第十六條的修法，將他們視為「無法被遣返回任何一國的無國籍人」，同樣必須透過蒙藏委員會的審查，才能取得合法居留。修法的同時也訂下了「落日條款」，也就是說，新修辦法只打算處理在這段時間浮出檯面、在二○○八年底前入境的流亡藏人。若遭蒙藏委員會駁回，並無任何救濟管道，也未公開審查委員會的組成及審查標準，不受任何檢視監督，導致第二批藏人有些人未通過審查，而淪為第三批的個案。
當新的個案累積，又得重新面臨修法。二○一四年底，十幾位類似個案又再出現，卻因為當初移民法的落日條款致使各部會互踢皮球，沒人要處理。直到二○一六年十一月，才又重新立法，將落日條款延後。但是，一次又一次地將落日條款延後，交付蒙藏委員會審查，且審查標準為「是否為藏人」而非「是否為難民或無國籍人」，這樣真的是最好的做法嗎？
移民法第十六條處理的不單只是流亡藏人的問題，也涵蓋了泰緬邊境的孤軍後裔。因為先祖未隨國民黨撤退，留在泰緬邊境長期生存，其後代成為無國籍人。
流亡藏人除了面臨旅行文件及居留的問題之外，二○一六年底之前，即使是已經跟台灣人結婚的藏籍配偶，也會因為他們在印度流亡時，未能取得正常護照而僅持有印度政府所發行的旅行文件，遇到我國外交部在他們已經依法辦理完的依親簽證上，蓋上一個「不得轉居留」的戳印，導致他們無法像其他外配享有工作、健保等基本權利。基本上，他們拿到的只不過是可以延期一次的三個月短期簽證，每半年就必須面對家庭分離的悲劇。這個不合理的「藏配居留審查處理原則」，在台藏家庭及聲援團體不斷抗爭下，終於在二○一六年十一月廢除。讓藏配可享有跟其他外配一樣的程序及權益。
難民法
除了上述幾種情況的無國籍人之外，台灣每年更有零星來自中國、非洲、南美洲，甚至最近有來自香港的尋求庇護的個案。其中大多數的個案以為，台灣在亞洲是屬於民主人權的模範國家，必然有難民法等相關保障機制，殊不知來台之後，多是被以違反移民法的「非法入境」或「逾期停留」而送進「外國人收容所」，等待遣返。
雖然有少數個案以專案方式獲得居留許可，但之後再也沒有新的個案獲得許可。我國雖然已經將兩公約（公民與政治權利國際公約、經濟社會與文化權利國際公約）通過成為國內法，且要求國內法若違反兩公約的原則，必須修法，但我國至今仍未修改過移民法，將國際法上一般任何國家（即使不是「難民公約」締約國）針對難民及尋求庇護者的「不遣返原則」（non-refoulement）納入移民法中，而難民法也遲遲無法通過立法。
二○一六年七月，難民法首度在「沒有任何條文被保留」的情況下，經內政委員會通過，不知道何時才能通過三讀？來台灣尋求庇護的人數雖然不多，卻也不曾減少。
要不要給國籍，是國家主權的展現？
每當我們呼籲政府不該任由「無國籍者」的產生時，政府的回應往往是：要不要給一個外國人我國的國籍，本來就是一個國家的「主權」展現。但在國際上，已有所謂的「減少無國籍狀態公約」敦促各國避免繼續製造更多無國籍者。另有「關於無國籍人地位公約」要求各國政府，即使仍無法避免有無國籍者的產生，在其國境範圍內，該國也應該保障無國籍者的教育權、財產權、工作權、集會結社、尋求救濟等基本權利。即便我國並非這些公約的締約國，仍然有遵守的必要與責任。
本書採訪記錄了九個無國籍的人物故事，並邀請香港大學法律學系助理教授羅愷麗（Kelley Loper），簡介香港如何處理無國籍與難民議題，期能為讀者提供基本理解。
目前東亞各國，香港、南韓、日本，都已經建立起難民審查及保護機制，至少在法定程序上進行審查，避免落入違反【不遣返原則】的風險。在南韓也不乏有來自非洲的尋求庇護者，後來成為教授在大學任教的案例，在日本，我們也看取得難民身分的人，在日本福島核災發生時，到災難現場擔任志工，提供協助。當難民成功融入社會，也可以為安置國帶來新的能量及貢獻。台灣原本就是一個移民社會，在呼籲尊重新移民及移工及多元文化的當下，我們是否也應該重新思考我們的社會，能否再讓在台的難民、尋求庇護者、無國籍者，多一點生存的希望。
