【OGP16】開放資料、開放政府,「開放」了什麼?

 

文/邱伊翎 (台灣人權促進會秘書長)

前情提要:去年12月初,2016 Open Government Partnership(開放政府夥伴關係,OGP16)在巴黎舉行,這個全球超過四千人報名,近三千人參加的大會,也包含了來自台灣的政府與非政府組織的參與者。台權會秘書長邱伊翎亦為參與者之一,以下文章,即為其與會後之報告。


凱旋門附近的巴黎大街上,為了法國總統的到來,警察從街道口就開始交管、維安、進行身分確認。在這場全球超過四千多人、橫跨141個國家報名參與的「開放政府」全球盛會的入口,這場大會的與會者除了法國、英國、美國為大宗的歐美國家與非政府組織(NGO)代表之外,也有不少來自非洲、澳洲的國家及NGO代表,但整體而言,來自亞洲國家的人數,其實不多。

從12月6日到9日,為期四天的會議,每天每時段,幾乎都有將近十多個平行場次、駭客松、短講、工作坊。而所有要進場的公民團體代表,身上掛的是粉紅色的名牌,入場時都必須在室外的寒風中大排長龍、經過層層安檢才能進入有暖氣的會場。而政府官員則可以直接憑著藍色名牌,進入會場。在這個號稱「開放政府」、「公民參與」的大會上,作這樣的入場區隔,顯得格外諷刺。

在氣派高貴的開幕大會場上,主持人正興奮地隨機訪問在場一樓的來賓:你來自哪個國家,又作了哪些跟開放政府、開放資料有關的事呢?來自台灣「Open Data聯盟」的會長彭啟明受訪時,得意地說他來自台灣,台灣去年是全球開放資料指標(Global Open Data Index)評比的第一名!

但有趣的是,除了「第一名」之外,台灣「政府本身」或是「政府資料」,到底有多「開放」呢?除了舉辦一些讓人民可以來參加、表示意見但「法律定位不明」的會議之外,最後政府的決策到底會不會納入參考人民所表達的不同意見呢?所謂「開放政府」,除了政府會應民眾要求,公開部分數據類的資料之外,當人民同樣以「政府資訊公開法」要求公開影響政策甚鋸的會議名單及會議紀錄時,政府卻以各種理由拒絕公開時,這樣的開放政府與開放資料,又是在開放什麼呢?

開放政府是良好治理的特效藥?

這幾年各種社會運動、佔領運動風起雲湧,即使是民主國家也不斷面對人民對於貧富差距日益嚴重、來自種族宗教或性別的歧視沒有減緩,代議政治及龐大政府官僚體系與民意的日趨遙遠,不論是左派、右派政權執政,都不斷受到民眾的挑戰與質疑。

法國總統歐蘭德的現場致詞及美國總統歐巴馬的視訊致詞,都不斷將「開放政府」、「開放資料」視為「當代民主危機」及邁向「良好治理」(Good governmance)的一帖良方,認為「民眾參與」可以補充「代議政治」的不足,「開放資料」更可以政府資訊更公開透明,甚至透過這些資訊開放,來改善政府所提供的服務的品質。他們都不約而同強調:「開放政府的主角是公民,不是數位機器。公民才是決定資料該如何被使用的人,不是機器。公民必須被賦予權力(power)來參與。」

在這個以「開放」為名的國家夥伴關係聯盟中,有些國家為了參加這個「夥伴關係」,甚至迅速地在國內通過了「政府資訊公開法」,並將「政府資訊公開」、「開放資料」等政策,納入國家行動計畫中、設立主管「政府資訊透明」的部會,及主管「個人資料保護」的署或專員。

但也有許多民間團體批評,許多政府儘管加入了「開放政府」的行列,卻無心遵守「開放政府」的核心原則及精神,打著「開放政府、開放資料」的口號,卻也只是利用這些作為來清洗政府門面,掩飾政府本身的黑箱、不透明,或是官員的貪汙腐敗。他們以「Open Washing」這個名詞,來諷刺這個現象。

Open Washing?公民社會在「開放」口號中的定位

當各國政府不斷宣稱人民、公民社會是開放政府、開放資料的主體時,我們便要問,公民社會到底在開放政府及開放資料裡面扮演了什麼角色?

在開放政府的大會會場,我拿到了一張關於台灣推動 Open data的傳單,裡面介紹台灣推動開放資料的主要角色,除了有行政院科技會報、國發會、經濟部工業發展局、Open Data Alliance(開放資料聯盟,其成員大多來自產業,尤其是科技業)、台北電腦公會外,我們其實看不到台灣蓬勃發展的公民社會或非政府組織(NGO)出現在這個架構裡。這樣一場「由上而下」的「開放政府/資料」,如何真正讓人民/公民社會成為主體,並實際參與及影響決策呢?

這個看來本末倒置的狀況,也不時在OGP16的會場出現。最明顯的例子,莫過於雖然台灣政府部門有不少人都參與了OGP16,但奇怪的是,我們所參加的許多場次,都不曾見過台灣的政府人員。在整個大會中,也從未有政府官員希望就個別會議的內容來和民間團體進行交流。這個看似企圖打散政府部門與民間團體的大會,最終政府跟民間還是各自運作,無法同時討論,產生互動。

重點場次介紹

重點場次一:在一場討論大眾如何可以實質參與,取得有意義的政府資訊的場次,來自歐美國家的人提及,在申請政府資料時,也許可以透過一些技巧,如直接打電話給處理的政府單位窗口,或列出優先想要的資料等,並且也提出如何讓你辛苦要到的資料,請政府主動公開,不需讓其他人再經歷一次辛苦的索取過程等。但也有國家的與會者表示,他們連窗口都沒有,或根本不知有哪些資料,甚至很多時候政府就是用像是「隱私權」或「內部文件」等理由拒絕時,是否真的有有效的「行政救濟」管道都是問題。

重點場次二:關注全球公民社會空間發展的團體Civicus,則在其場次中發表了他們的全球公民社會空間監測網:https://monitor.civicus.org/。透過與各國在地民間團體的合作及新聞媒體的整理,Civicus試圖標示出各國公民社會被打壓或開放的程度。Civicus也指出,在已經加入「開放政府」的國家行列中,是否願意釋出更多與公民社會空間相關的資訊?全球開放政府聯盟的工作小組,又是否願意一起合作讓這些國家可能不那麼願意被揭露的資訊,更加公開呢?

重點場次三:在一場由英國首相的幕僚籌組,名為「開放政府的未來」(The Future of Open Government)的座談中,報告人除了報告英國政府的開放資料計畫及網站外,同時也強調,他們在意的是「公民的參與及自主決定權」。他們認為,所謂的「開放資料」,是讓資料的掌握及決定權回歸到人民手上,「讓人民去決定」他們自己的資料要怎麼被使用及利用,並如何透過這些開放資料,讓人民自己的生活更方便。但與會聽眾並不輕易埋單這些美好的言論,看台下隨即有人提出「自主決定」要如何落實、人民又要「如何得知及利用」這些資訊,以及其所牽涉的「隱私權」的問題。對此,英國政府則承認他們確實無法作到十全十美,且也無法保證資料是否會遭到濫用,所以,對他們來說,來自民間的監督仍然十分重要。

第一名之後?

當一年過去了,台灣仍沉浸於開放知識基金會(Open Knowledge Foundation, OKFN)全球開放資料指標評比的第一名時(儘管OKFN的評比也指出了台灣政府在科技政策、個資處理、利用上的問題,但政府對此倒是理所當然地視而不見),我們的困惑是,政府的下一步打算怎麼做?是要開放更多的資料,(一如我們面對前百大學的態度)繼續衝刺下次評比的第一名?還是,我們其實可以重新檢討開放資料跟開放政府的核心精神?

第三個貢獻指標會讓人感到稍微不舒服,因為台灣政府持續推動某些非常爭議的政策,其中也包含了國民健康保險計劃的政策。這個政策在未徵得保險人的事前同意下,即將資料處理為開放格式,並釋出了可能包含個人資料的資訊。這個政策已引發數個人權團體的重大關注,並且因為已有數名當事人向政府提出的集體訴訟的緣故,公民社會目前仍在等待法院裁判。from Global Open Data Index 2015 - Taiwan Insight

當政府口中的開放,只想著「由上而下」,代替人民決定所謂的「好或不好」,因而縱然未獲得人民同意、未經過國會討論,也執意要將全國人民的各種資料(如醫療健康資料或行車紀錄),開放給第三方做研究或其他目的外使用,甚至不准任何一人退出資料應用時,這樣的開放政府,真的有讓人民奪回資料自主權的可能嗎?

開放政府所要對抗的,是黑箱作業,是不透明的政府決策機制及不公開的政府資訊。因此,開放政府除了開放那些可被應用的原始資料集外,更重要的,毋寧是開放攸關人民權益的重大決策資訊。從事前的草案公開,到攸關政策擬定的討論,再到擬定政策後的執行與問責,在各階段,政府都必須透過各種方式(也因此該考慮的管道,絕不僅只是「網路」),將資訊釋放出來,儘可能形成讓民眾得以參與的機制,從而避免某些民眾被體制暴力地摒除在外的可能。

雖然投票選舉、政黨輪替已經是民主國家的常態,但是除了投票之外,我們並沒有太多讓民眾可以參與決策的機制。畢竟政府並不只是一個只需要不斷改善服務品質的企業。政府享有公權力,作下的決策往往影響的是全國人民,也因此政府的責任,並無法隨著權力開放給人民參與之後,就允以免責。開放政府所企圖要重新找回的,是人民與政府的信任關係。然而,信任感,是不可能只靠開放越來越多原始資料集,或是繼續獲得第一名,就可以找回的。

衷心期盼,台灣的開放政府、開放資料,不要只學了表面工夫,卻忘了核心精神。

 

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