【台權會X上報:世界人權日專文系列之一】新政府殘缺的居住正義(林彥彤)

近年來,迫遷議題的能見度愈來愈高,從2012年士林王家,2013年台北華光社區、苗栗大埔四戶,到前不久的高雄果菜市場,都是強拆暴政的受害者;除此之外,包括桃園航空城、台南鐵路東移、以及台中黎明、長春等諸多重劃案,都還有發生大規模迫遷的可能,上述案件也都是民進黨正在執政的縣市。在國際人權日前夕,我們不如來檢視一下,這些案件到底反映了哪些問題,又會給蔡英文總統「居住正義」的競選承諾,蒙上多少陰影。
 
居住權是什麼?數十年來積弊甚深的土地開發制度下,這三個字似乎給人陳義過高的感覺。但其實居住權,作為基本人權,保障的是尋常不過的概念,就是「安居」樂業。在我們走訪的社區裡,這是每個受迫遷者都會冒出的疑問:我好好地住在這裡,政府(或建商)為什麼要把我趕走?政府可以把我趕走嗎?這樣的做法是合理的嗎?
 
簡單的答案是:可以,但是有非常嚴格的條件。由於聯合國的《經濟社會文化權利國際公約》以及《公民政治權利國際公約》(通常合稱「兩公約」)已經在2009年透過「施行法」變成國內法律,所以我們可以從國際人權法的角度,整理出幾個基本要件。首先,要求搬遷的理由,必須是為了重大公共利益、或維護其它基本權利所「必須」,而不得不的做法。其次,在確認重大公共利益是否成立、以及後續執行的相關程序,都必須在利害關係人知情的狀況下,透過充分參與來完成。最後,因為滿足這兩個要件而被迫搬遷的人,要能得到完整的補償;除了財產的補償外,假如受迫遷者無家可歸,政府就有義務提供適當的替代住所,讓他們的生活可以繼續下去。
 
非正規住居
 
這三個要件看來嚴格,但實際上,若能好好執行,反而可以避免許多爭議,不易虛耗社會成本,甚至加快值得推動的計畫。舉例而言,南韓從1990年代開始大量興建的社會住宅,許多就是透過安置原居該地的歷史違建而建成。這類歷史違建,聯合國與OECD國家的官方名稱是「非正規住居」(informal settlement),通常是基於某些歷史、族群、政策因素而形成的無產權聚落,由於並非惡意占有,加上居民都已經在當地生活數十年,所以變成國際人權法特別要保護的對象。原因很簡單,因為有產權者遭到迫遷時,通常還可以從國內法律取得救濟;但這類買了房、實際上卻沒產權的住戶,卻經常遭到任意驅逐而求助無門。對此,歐洲人權法院已經累積了許多判決,有興趣者可以自行查閱。
 
所以,保障居住權意味著:針對非惡意、已經穩定下來的居住狀態,除非有高度正當且必要的原因、經透明且充分參與的程序、並確保沒有人會因此無家可歸,否則政府以及第三方,就不可以加以干預或侵犯。更重要的是,造成迫遷的一方有舉證責任,說明以上要件均已滿足,否則其行為即視為違法。經社文公約第四號一般性意見第18點指出「強迫驅逐推定(prima facie)為與公約不符,僅有在最為例外的狀況下才可視為正當」;第七號一般性意見第14點則註明「驅逐行為…的執行應嚴格遵守國際人權法的相關規定,並符合合理性和比例性的一般原則…相關立法必須詳細指出允許這種干預的具體特定情況」,都說明了把人趕走,是必須講法理的。這些文字其實也已經在「理論上」變成國內法律,不過比較遺憾的是,「實務上」我國法院對居住權概念的吸收十分緩慢,鮮少願意就公約加以引述,視為可與其他法益相抗衡的權利。
 
儘管如此,改變也正在發生。日前,已有桃園地院的孫健智法官,以及台北地院的郭銘禮法官,直接在判決書中引入居住權的概念,來跟財產權相抗衡;因歷史脈絡形成的舊有違建,並不因其欠缺土地所有權,就理所當然要拆房子滾蛋。這當然也不意味著土地所有權人─通常是公家機關─財產權被取消,而只是它的行使,受到前述三個要件的限制;居民一方,除了少數特別狀況,通常也無法主張財產權,但其和平而有尊嚴地居住的權利,不應受到侵犯。居住權跟財產權,是兩個不同但又有所重疊的概念。不當的施政,有時會對兩者同時造成傷害(例如大埔四戶),有時侵犯的是財產權(例如徵收田地),有時侵犯的是居住權(例如非正規住居)。但國內徵收、重劃、都更等法令連對財產權的保障都非常糟糕,居住權就提都甭提。只不過,如果連消極的避免迫遷都做不到,僅僅提高社會住宅存量,又算哪門子殘缺的居住正義呢?
 

威權時代便宜行事的空間規劃
 
近年來引起爭議的迫遷案件,成因非常多樣;除了因為公有土地活化導致非正規住居遭到迫遷以外,包括都市更新、土地徵收、市地重劃、眷村改建,都有無數隱藏在制度細節中的弊端需要革新。然而相關法制複雜歸複雜,扼要來講就是前述三個要件沒有被建立:土地開發計畫內容粗糙兼漏洞百出,民眾知情和參與程序極為不足,被迫遷者經常面臨無家可歸的困境。這些亂七八糟的制度,源於威權時代便宜行事的空間規劃體系,賦予行政機關與地方首長過多權限,結果讓他們到今天還巴著這些法令不肯翻修。如果蔡英文政府不願全盤檢討,並約束自己的執政縣市,那政黨輪替又有何用?
 
明年一月即將登場的兩公約第二次國家人權報告國際審查,也是新政府的人權政策第一次總體檢;公民社會都在看,新政府要如何回應國際專家目前已提出的問題,還是學四年前的江宜樺,講「違建戶居住權不受保障」這種毫無人權法素養的話。新政府當然也可以主張制度之弊不應全算在他們頭上,但他們是否清楚問題所在?開出了什麼樣的處方?它是希望引領這個社會走向進步,還是繼續享用國民黨留下來的統治工具,以便鞏固地方勢力?大法官釋字739號之後市地重劃修法方向不明,土地徵收條例修正草案沒一點長進;日前,小英又在執政決策協調會議上,拋出了加速推動都更的指示。除了十月公佈實施的「內政部舉行聽證作業要點」尚待實務檢驗外,公民社會實在看不出新政府有解決迫遷問題的決心。也許這是開發中國家常見的艱難,但絕對不是一個成熟的民主社會,所應該容許的狀態。

 

(本文亦同時刊登於上報 http://www.upmedia.mg/news_info.php?SerialNo=8592 )

label: